Høringssvar til udkast til ændringer af bygningsreglementet (BR18) ifm. implementeringen af bygningsdirektivet

Dansk Fjernvarme henviser til organisationens tidligere høringssvar i forbindelse med implementeringen af det reviderede bygningsdirektiv, herunder høringssvar vedrørende:

• forslag til lov om ændring af lov om fremme af energibesparelser i bygninger,
• udkast til national bygningsrenoveringsplan,
• udkast til bekendtgørelse om definitioner til gennemførelse af bygningsdirektivet, og
• udkast til bekendtgørelse om minimumsstandarder for energimæssig ydeevne i ikke-beboelsesbygninger (MEPS).

De overordnede bemærkninger i disse høringssvar vedrørende anvendelsen af primære energifaktorer og samspillet mellem bygningsreguleringen og varmeforsyningsreguleringen gør sig i høj grad gældende i relation til nærværende bekendtgørelse.

Ovenstående høringssvar medsendes som bilag til nærværende høringssvar.

Primære energifaktorer og risiko for skævvridning mellem kollektive og individuelle løsninger

I udkastet til ændring af BR18 fastsættes energifaktorer for de forskellige energiforsyningsformer, herunder en samlet energifaktor på 0,85 for fjernvarme, hvoraf 0,1 er fossil energi.

Dansk Fjernvarme bemærker, at anvendelsen af statiske primære energifaktorer i bygningsreglementet har stor betydning for bygningers energirammeberegninger og dermed for valg af energiforsyning.

Det er afgørende, at reguleringen:

• afspejler de faktiske forhold i det danske energisystem,
• understøtter sektorkobling og udnyttelse af overskudsvarme,
• tager højde for fjernvarmesystemets lagrings- og fleksibilitetsegenskaber, og
• sikrer, at kollektive løsninger ikke systematisk stilles ringere end individuelle løsninger i energirammeberegninger og energimærkninger.

Som anført i tidligere høringssvar kan en regulering, der baseres på statiske primære energifaktorer, medføre, at beregningsmetoden ikke afspejler fjernvarmens faktiske klimaeffekt og systemfordele, hvilket kan føre til uhensigtsmæssige incitamenter for bygningsejere.

Dansk Fjernvarme anbefaler derfor fortsat, at anvendelsen af primære energifaktorer suppleres med mulighed for nationale vægtningsfaktorer, der bedre kan afspejle det danske energisystems struktur og udvikling. Dette er også i overensstemmelse med fleksibiliteten i bygningsdirektivet.

Primære energifaktorer og deres betydning for teknologivalg

Udkastet til ændring af BR18 fastsætter primære energifaktorer for de forskellige energiforsyningsformer, herunder en energifaktor på 1,9 for el og 0,85 for fjernvarme, hvoraf henholdsvis 0,05 og 0,1 angives som en fossil andel.

Dansk Fjernvarme bemærker, at energifaktorerne spiller en central rolle i beregningen af bygningers energibehov og dermed i vurderingen af, hvilke tekniske løsninger der er mest hensigtsmæssige for at opfylde energirammen. Selv mindre ændringer i energifaktorerne kan få betydelig betydning for, hvordan forskellige opvarmningsformer fremstår i energirammeberegningen.

Anvendelsen af statiske energifaktorer indebærer imidlertid en risiko for, at beregningsgrundlaget ikke afspejler udviklingen i energisystemet. Det gælder særligt for fjernvarme, hvor bl.a. fjernvarmeproduktions VE-andel og lagringsmuligheder kan variere betydeligt mellem forskellige fjernvarmesystemer.

Fjernvarmesystemer i Danmark er i hastig omstilling mod højere andele af vedvarende energi, overskudsvarme og elektrificeret fjernvarmeproduktion.

Disse systemfordele – herunder muligheden for storskala integration af vedvarende energi, fleksibel el- og varmeproduktion og udnyttelse af overskudsvarme – afspejles kun i begrænset omfang i de anvendte energifaktorer.

Dansk Fjernvarme finder derfor, at der er behov for at sikre, at energifaktorerne i bygningsreglementet i højere grad afspejler de faktiske forhold i fjernvarme- og energisystemet.

Dette kan f.eks. ske gennem:

• en mere dynamisk tilgang til de primære energifaktorer og
• mulighed for nationale vægtningsfaktorer som tager høje for fjernvarmens systemfordele i sammenhæng med el-systemet.

En sådan tilgang vil bidrage til at reducere risikoen for suboptimering, hvor bygningsejere træffer valg baseret på beregningsmæssige forhold frem for de løsninger, der samlet set er mest klima- og samfundsøkonomisk hensigtsmæssige.

Dansk Fjernvarme anbefaler derfor, at Social- og Boligministeriet i forbindelse med implementeringen af bygningsdirektivet arbejder videre med en metode til fastsættelse af energifaktorer, der i højere grad understøtter sektorkobling og systemoptimering i det danske energisystem.

Krav om kompensation for den fossile andel af energifaktoren

Udkastet til ændring af BR18 indeholder nye bestemmelser om, at bygninger med en fossil andel i energiforsyningen, opgjort efter de gældende primære energifaktorer skal kompensere for denne energimængde gennem etablering af vedvarende energi på stedet.

Det fremgår samtidig, at effektive fjernvarmesystemer efter definitionen i EU’s Energieffektivitetsdirektiv kan opfylde kompensationskravet.

Dansk Fjernvarme bemærker, at denne regulering kan få utilsigtede konsekvenser for nye fjernvarmeforsynede bygninger, særligt i områder hvor fjernvarmesystemet endnu ikke opfylder definitionen om et effektivt fjernvarmesystem efter EU-reglerne.

I sådanne tilfælde vil bygningsejeren skulle etablere lokal VE-produktion – f.eks. solceller – for at kompensere for fjernvarmens fossile andel efter de gældende primære energifaktorer.

Dette kan give anledning til flere udfordringer da kravet retter sig mod bygningsejeren, selv om den beregnede fossile andel relaterer sig det kollektive fjernvarmesystem.

Kravet kan derudover føre til suboptimering, hvor lokal VE produktion etableres uden hensyn til fjernvarmesystemets samlede effektivitet og systemfordele, eller at bygningsejere tilskyndes til at fravælge fjernvarme og etablere en individuel varmepumpe for kompensation for den fossile andel i den primære energifaktor for el, selv hvor fjernvarmen er påvist som det samfundsøkonomisk bedste valg.

I praksis vil det resultere i, at i fjernvarmeområder som ikke kan defineres som ”effektive fjernvarmesystemer” efter EU’s energieffektiviseringsdirektiv, vil et valg af fjernvarme medføre et behov for etablering af VE produktion på stedet (bygningen), mens et valg af en individuel varmepumpe vil sikre at kravet opfyldes.

Særligt i fjernvarmesystemer, der i overgangsperioder endnu ikke opfylder kriterierne for effektive fjernvarmesystemer, kan kravet derfor få karakter af en regulatorisk barriere for fjernvarme, selv i områder hvor fjernvarme er påvist som den samfundsøkonomisk bedste løsning.

Dansk Fjernvarme anbefaler derfor, at:

• kompensationskravet fjernes eller udformes således, at det ikke skaber incitament til fravalg af fjernvarme,
• der indføres overgangsbestemmelser for fjernvarmesystemer under omstilling, og
• der sikres en systemorienteret tilgang, hvor de samlede klimaeffekter vurderes på systemniveau.

Elnetkapacitet og behovet for systemeffektive varmeløsninger

Dansk Fjernvarme finder det væsentligt, at implementeringen af bygningsdirektivet i bygningsreglementet ses i sammenhæng med udviklingen i det samlede energisystem.

Efterspørgslen efter tilslutning til elnettet er steget markant de senere år. Energinet har peget på, at den samlede efterspørgsel efter nyt elforbrug, der ønsker tilslutning til transmissionsnettet, i princippet svarer til omkring en ottedobling af Danmarks nuværende maksimale elforbrug, hvilket illustrerer det betydelige pres på elnettet i de kommende år.

Udbygningen af elnettet er samtidig en langsigtet proces, hvor planlægning, myndighedsbehandling og etablering af ny infrastruktur ofte tager mange år. Det er derfor vigtigt, at byggelovgivningen ikke skaber unødige incitamenter til løsninger, der kan øge belastningen af elnettet.

I områder med eksisterende fjernvarmenet bør reguleringen derfor understøtte fastholdelse af eksisterende fjernvarmetilslutninger, ligesom reguleringen bør understøtte tilslutning til fjernvarme i områder, hvor fjernvarme udrulles som led i varmeplanlægningen. Hvis bygningsreglementets beregningsmetoder i stedet giver incitament til etablering af individuelle varmepumper, kan det føre til en udvikling, hvor varmeforsyningen i stigende grad lægger beslag på knappe elnetressourcer.

Samtidig bør der tages højde for, at store varmepumper i fjernvarmesystemet kan drives mere fleksibelt end individuelle varmepumper. Store varmepumper kan i kombination med varmeakkumulering tilpasses belastningen i el systemet og bidrage til at udnytte perioder med høj produktion af vedvarende energi.

Individuelle varmepumper vil derimod i højere grad have et samtidighedspræget elforbrug, der følger varmebehovet i den enkelte bygning. Den individuelle varmepumpe som erstatter eller vælges fremfor en fjernvarmetilslutning, kan dermed bidrage til øgede belastninger i elnettet.

Dansk Fjernvarme anbefaler derfor, at implementeringen af bygningsdirektivet i bygningsreglementet sker på en måde, der understøtter systemeffektive løsninger, hvor fjernvarme fortsat spiller en central rolle i samspillet mellem el- og varmesystemet.

Samspil mellem bygningsreglement og varmeforsyningslovgivning

Dansk Fjernvarme finder det centralt, at implementeringen af bygningsdirektivet sker på en måde, der understøtter den allerede gennemførte og kommende varmeplanlægning.

Varmeforsyningsloven bygger på formålet om valg af den samfundsøkonomisk mest optimale varmeforsyning og er i dag forankret i den kommunale varmeplanlægning. Bygningsreglementet regulerer derimod energiforbruget i bygninger.

Hvis kravene i bygningsreglementet fortsat udformes på en måde, der i praksis favoriserer individuelle løsninger, fastholdes konflikten mellem bygge- og varmeforsyningslovgivningen, hvor den kommunale varmeplanlægning sigter mod kollektive løsninger, mens bygningsreglementets beregningsmetoder giver et direkte incitament til valg af individuelle varmepumper.

Dette kan svække grundlag og forudsætninger for eksisterende og planlagte fjernvarmesystemer og dermed reducere mulighederne for integration af vedvarende energi og overskudsvarme i fjernvarmesystemerne.

Dansk Fjernvarme anbefaler derfor, at implementeringen af bygningsdirektivet i BR18 sker med en tydelig koordinering med varmeforsyningslovgivningen og den kommunale varmeplanlægning.