Høringssvar vedrørende udkast til samfundsøkonomiske beregningsforudsætninger

Indledningsvis bemærker Dansk Fjernvarme, at vi ikke har modtaget høringsmaterialet på Dansk Fjernvarmes hovedmail, sådan som det normalt sker ved offentlige høringer af relevans for varmesektoren.

Uagtet at der ikke er tale om en ændring af lovgivning og regler på området, så finder Dansk Fjernvarme, at de samfundsøkonomiske beregningsforudsætninger er så væsentlig en del af rammerne for udviklingen af fjernvarmesektoren, at det er absolut nødvendigt med en grundig dialog mellem myndighed og branche, når der sker ændringer heri. Dette skal sikre, at beregningsforudsætningerne bedst muligt afspejler de faktiske forhold for samfundsøkonomien ved bl.a. investeringer i nye fjernvarmeprojekter.

Dansk Fjernvarme skal derfor opfordre til, at Energistyrelsen fremadrettet sikrer, at relevante aktører modtager høringsmaterialet, herunder udkast til nye samfundsøkonomiske beregningsforudsætninger.

Af de ændringer der fremgår af de samfundsøkonomiske beregningsforudsætninger (SØB25) vurderer Dansk Fjernvarme, at bl.a. den ændrede metode for fremskrivning af elpriser med følgende ændringer for gennemsnitlige priser, vil have stor betydning for realisering af fjernvarmeselskabernes investeringer i ny produktion og konverteringer:

I det følgende gennemgås de bemærkninger Dansk Fjernvarme har til udkastet til nye samfundsøkonomiske beregningsforudsætninger.

1. Beregningsforudsætninger bør opdateres årligt

Der er gået 3,5 år siden seneste udgave af de samfundsøkonomiske beregningsforudsætninger (SØB22) blev offentliggjort. Tidligere har det ikke nødvendigvis været problematisk, at sådanne beregningsforudsætninger ikke blev opdateret årligt, men den energipolitiske dagsorden har ændret sig betydeligt fra tidligere tiders stabilitet.

Investeringer i kritisk infrastruktur, med store anlægsomkostninger og lang tilbagebetalingstid, skal ske på det bedst mulige grundlag. Med de nuværende udfordringer og en konstant ny udvikling på den energi-, sikkerheds- og geopolitiske verdensorden, er fremskrivningerne udfordret af udviklingen og dertil større risiko i investeringerne.

Opdatering af de samfundsøkonomiske beregningsforudsætninger bør alene af denne årsag ske en gang årligt. 

Derudover er det uholdbart at statens officielle samfundsøkonomiske beregningsforudsætninger, som eksterne aktører skal bruge, ikke flugter med de beregningsforudsætninger staten selv anvender i sine analyser, jf. også afsnit 2 nedenfor. Beregningsforudsætningerne bør således opdateres, så de ikke er ældre end grundlaget som anvendes i seneste Klimafremskrivning eller Analyseforudsætninger for Energinet.

2. Ændret metode for fremskrivning af priser på el

SØB25 skifter reference fra AF-grundlagets (Analyseforudsætninger til Energinet) plan-/målopfyldelsesspor (stated policy) til KF25’s frozen policy spor ift. elprisfremskrivning. Det bryder kontinuiteten fra SØB22, hvor elpriser blev beregnet i RAMSES modellen på AF-antagelser, og indfører en ny baseline, der metodisk indlejrer politisk inerti i stedet for forventet udvikling og udbygning.

Med andre ord så er de ny SØB25 elpriser udtryk for en konservativ prognose, hvor de langsigtede energi- og klimapolitiske mål ikke udmøntes i konkret politik efter 2025. Konsekvensen er en elprisudvikling med varigt høj importafhængighed og et VE-niveau – især havvind – som ligger langt under det forventelige forløb.

Konkret, ved sammenligning af elpriser i SØB25 med elpriser udregnet på baggrund af AF24 af Energinet (udgivet juni 2025), kan man se, at de to fremskrivninger begynder at divergere omkring 2035, hvor begge har en elpris på ca. 450 kr./MWh. Herefter har AF24 elpriserne en faldende tendens og SØB25 elpriserne har en stigende tendens.

I 2050 er AF24 priserne faldet til ca. 300 kr./MWh. mens SØB25 priserne er vokset til 690 kr./MWh. Der er altså en forskel på omkring 130% mellem de to elprisfremskrivninger. Til sammenligning blev SØB22 elpriserne beregnet med udgangspunkt i AF21 frem til 2030, hvorefter de blev fastholdt på et konstantniveau (450 kr./MWh, i 2025 priser) for at af-spejle usikkerheden forbundet med langsigtede elprisprognoser.

Da investeringsbeslutninger i fjernvarmeselskaber primært beror på forbedring af selskabs- og brugerøkonomi, som igen blandt andet tager afsæt i bedste bud på fremtidige elpriser (ikke baseret på frozen policy), vil forskellen mellem selskabsøkonomi og samfundsøkonomi divergere i perioden efter 2035. Typisk vil problemet altså være gældende i ca. halvdelen af en 20-årig planperiode.

Derudover kan man argumentere for, at den samfundsøkonomiske gevinst, som beregnes med udgangspunkt i frozen policy antagelser, vil være meget misvisende ift. den reelle samfundsøkonomiske gevinst, som et projekt vil føre til, hvis det bliver realiseret.

Konsekvensen ved dette kan være, at samfundsøkonomisk robuste projekter ikke gennemføres, som ellers vil understøtte formålet i varmeforsyningsloven som er at sikre, at nye varmeprojekter vælges ud fra den samfundsøkonomisk mest fordelagtige løsning.

Vi anbefaler derfor at fastholde AF som grundlag for SØB. Evt. suppleret med en pragmatisk fastfrysning af priserne, f.eks. efter 2035, som det var tilfældet i SØB22.

2.1 Metodeforskelle

Klimafremskrivning 2025 (KF25) er en fremskrivning af, hvordan CO2-udledningerne skønnes at udvikle sig givet de tiltag på klima- og energiområdet, som er besluttet/udmøntet i konkrete politiske tiltag. KF25 danner med andre ord en såkaldt ”frozen policy”-baseline, givet besluttede tiltag pr. skæringsdato, der beskriver hvordan de enkelte sektorer i Danmark udvikler sig uden yderligere politiske tiltag. Det er dermed ikke et målopfyldelsesscenarie, men et værktøj til at vurdere hvilken politisk manko, der eksisterer ift. at nå de langsigtede politiske målsætninger.

F.eks. betyder dette, at der i KF25 indgår (udover eksisterende havvind), havvind fra åben dør-projekter, der har opnået tilladelse til etablering eller nettilslutningsaftale og afgjorte udbudsparker. Dette afspejles også i den fremskrevne elproduktionsfordeling vist i Figur 1, hvor elproduktion fra havvind stiger en smule frem mod 2031, for derefter at falde frem mod 2050, idet eksisterende parker løbende tages ud af drift. KF25 forudsætter samtidig en markant stigning i solcellekapacitet, men faldende kapacitet på alle andre teknologier.

Figur 1: Elproduktionsfordeling i KF25 (Kilde: KF25 Kapitel 24 El og fjernvarme - Figur 24.9).

I AF-grundlagets plan-/målopfyldelsesspor (stated policy) er der i modsætning en forventning om markant udbygning med havvind i Danmark. AF24 antager konkret en elproduktion fra nettilsluttet havvind på 74 TWh i 2035 og 140 TWh i 2050 – altså forudsætninger langt fra antagelserne i KF25.

Samtidig forudsætter KF25 en stigning i dansk elforbrug som vist i Figur 2. Her kan man se at datacentre, fjernvarme og transport forventes at øge det samlede elforbrug med lidt over 150%. Hvorimod elproduktionen jf. Figur 1 "kun" stiger med omkring 100%. Dette resulterer i KF25 i et underskud i forsyningsbalancen i det danske elnet, som er illustreret i Figur 3. Til sammenligning vil Danmark blive storeksportør af el i AF-grundlaget, hvilket har stor betydning for forventningerne til elpriserne.

Figur 2: Dansk elforbrug i KF25 (Kilde: KF25 Kapitel 24 El og fjernvarme - Figur 24.5).

Figur 3: Elforsyningsbalance i KF25 (Kilde: KF25 Kapitel 24 El og fjernvarme - Figur 24.10).

2.2 Konsekvenser ved metodeskiftet

Konsekvenserne af skiftet fra ”Analyseforudsætninger til Energinet” til KF som grundlag for elprisprognoserne ses i Figur 4, hvor de også sammenlignes med SØB22 og historiske elpriser. Indtil ca. 2035 er elpriserne fra de to nye prognoser (AF24 og KF25/SØB25) nogenlunde sammenfaldende. Dette er forventeligt, da forskellen mellem de langsigtede politiske målsætninger (AF24, SØB22) og den realiserede politik (KF25, SØB25) har et stort sammenfald i denne periode. Niveauet for 2035 (450 kr./MWh) er i øvrigt også sammenfaldende med SØB22 elprisen i 2035.

Efter 2035 divergerer elprisprognoserne idet AF24 elpriserne har en faldende tendens og SØB25 elpriserne har en stigende tendens. Dette skyldes at mange af de langsigtede energipolitiske tiltag, som f.eks. udbud af store havvindmølleparker (eller alternativer til disse) efter 2030, ikke endnu er udmøntet i konkret politik. Derfor er de ikke medtaget i prognoserne som tager udgangspunkt i frozen policy (KF25, SØB25). Omvendt er de medtaget i prognoserne, som tager udgangspunkt i statet policy (AF24, SØB22).

Forskellen er som tidligere nævnt i pkt. 2 størst i 2050, hvor AF24 priserne er faldet til ca. 300 kr/MWh, mens SØB25 priserne er vokset til 690 kr/MWh.

Brugen af frozen policy elprisprognoser kan have store konsekvenser for fjernvarmeprojekter, som enten forbruger strøm (f.eks. elkedler eller varmepumper) eller som producerer strøm (f.eks. kraftvarmeværker). Hvis man antager at en enhed har et stabilt drifts-mønster i perioden fra 2035 til 2050 vil antagelsen medføre en gennemsnitlig afvigelse i estimatet af elkøb eller -salg på op mod 50%, hvis det viser sig at AF24 priserne er retvisende. Sammenlignet men mere pragmatisk prognose, hvor elprisen efter 2035 fastholdes på 450 kr/MWh vil afvigelsen være knap 20%. I begge tilfælde er afvigelsen stor nok til at den kan være afgørende for til- eller fravalget af et givet fjernvarmeprojekt. Det bør også bemærkes at afvigelsen potentielt fordobles hvis en el-forbrugende enhed som en varmepumpe sammenlignes med en el-producerende enhed som et kraftvarmeværk.

Figur 4: Samfundsøkonomiske elprisfremskrivninger i 2025 prisniveau (DK1). Kilder: Historiske elspotpriser fra Energinet (www.energidataservice.dk), AF24 samfundsøkonomiske elpriser fra Energinet (energinet.dk/analyse-og-forskning/analyseforudsaetninger/analyseforudsaetninger-2024/ ), SØB22 og SØB25 priser fra Energistyrelsen (ens.dk/analyser-og-statistik/samfundsoekonomiske-analysemetoder).

2.3 Anbefaling vedr. den metodemæssige tilgang

Hvor de gældende samfundsøkonomiske beregningsforudsætninger for el og lednings-gas (SØB22) tager udgangspunkt i Analyseforudsætninger til Energinet 2021 (AF21) og ”stated policy”, tager de nye beregningsforudsætninger i høring udgangspunkt i Klima-status- og fremskrivning 2025 (KF25) ”frozen policy”.

”Frozen policy” forudsætningerne fra KF25 resulterer i en samfundsøkonomisk prissætning af el og ledningsgas med udgangspunkt i, at der ikke sker yderligere politiske beslutninger frem mod 2050 og uden indregning af overordnende politiske målsætninger.

Ovenstående ændrede metodetilgang vil resultere i, at den samfundsøkonomiske elpris med stor sandsynlighed indregnes med en for høj værdi i fremtiden ift. den faktiske samfundsmæssige værdi.

Dette vil medføre usikkerhed for fjernvarmeselskaberne realisering af investeringer i nye fjernvarmeproduktionsanlæg baseret på el, som ellers typisk udviser robuste selskabs-økonomier.

Ligeledes bemærkes det, at den ændrede metodetilgang, i sammenhæng med de fra fjernvarmebranchen efterspurgte politiske beslutninger og afklaring omkring udfasning og stop for brug af ledningsgas i boligopvarmningen, skaber stor usikkerhed om hvorvidt det grønne gaskryds allerede opstår i 2032.

Den aktuelle usikkerhed om mange af fjernvarmeselskabernes konverteringsprojekter og manglende opbakning og dermed projektrealisering, vil medføre at den faktiske reduktion af brugen af ledningsgas ikke vil falde med samme hastighed som forudsat i KF25.

Dette vil medføre at det grønne gaskryds ikke vil opstå i 2032, men først i årene efter og under forudsætning af at fjernvarmeselskaberne igen finder større opbakning til deres konverteringsprojekter.    

SØB25 bør derfor indeholde prognoser, som afspejler det bedste bud på de reelle, fremtidige samfundsøkonomiske el- og brændselspriser. Herved er der størst sandsynlighed for, at de mest samfundsøkonomisk fordelagtige varmeprojekter vælges til. Vi anbefaler derfor at fastholde Analyseforudsætninger til Energinet som grundlag for SØB25. Evt. suppleret med en pragmatisk fastfrysning af priserne, f.eks. efter 2035. En sådan tilgang blev anvendt i SØB22.

3. Priser på el

Dansk Fjernvarme kan konstatere at den samfundsøkonomiske elpris for husstande stiger med ca. 53% gennemsnitligt over perioden i udkastet.

Dette vil få betydning for de fjernvarmeselskaber, som ønsker at understøtte folketingets klimamålsætninger og konvertere eksisterende olie- og naturgasområder til fjernvarme. Her vil det blive lettere at opnå positiv samfundsøkonomi ved sådanne projekter i forhold til individuelle varmepumper i et alternativt scenarie.

Den samfundsøkonomiske elpris for virksomheder/fjernvarmeselskaber stiger med ca. 25% gennemsnitligt over perioden i udkastet.

Dette vil omvendt gøre det sværere for fjernvarmeselskaberne at få positiv samfundsøkonomi i eksempelvis kollektive varmepumper i forhold til f.eks. biomassekedler eller naturgaskedler ved fjernvarmeselskabernes produktionsanlæg.

I sammenhæng med konverteringsprojekter fra olie- og naturgas, hvor der ses en større stigning i elprisen for husstande i et alternativt scenarie, forventes det fortsat at der kan findes positiv samfundsøkonomi i projekter som indeholder konverteringer og nye produktionsanlæg.

Muligheden for at indregne en variation i elprisen på fleksible el-producerende eller -forbrugende anlæg, som et alternativ til tabel 9 i de gældende beregningsforudsætninger, kan dog delvist kompensere for højere gennemsnitlige elpriser. Særligt hvor der i sammenhæng med det fleksible el-forbrug eksisterer eller etableres mulighed for lagring/akkumulering af fjernvarmeproduktionen.

Vi henviser desuden til vores bemærkninger under pkt. 2 vedrørende ændret metodetilgang for prissætning af el- og ledningsgas.

3.1 Variation i elpriser

I projektforslag for store komplekse projekter, vurderer Dansk Fjernvarme det som positivt, at Tabel 9 i de eksisterende beregningsforudsætninger udgår og erstattes med muligheden for at indregne variationer i elprisen på baggrund af hvorledes de faktiske el-producerende eller -forbrugende anlæg i projektet forventes driftet.

Dette kan i disse komplekse projekter og tilhørende projektforslag/modeller, belyse et mere retvisende samfundsøkonomifor elproducerende- eller forbrugende anlæg som kan understøtte el-systemet med fleksibilitet i et volatilt elmarked.

I mindre projekter og tilhørende projektforslag, hvor variationen i elprisen ikke kan modelleres med tilsvarende detaljegrad for projektet, kan muligheden for at indregne variationer, jf. Tabel 9 i SØB22, begrænse en retvisende belysning og beregning af den samfundsøkonomiske fordel ved etablering af produktionsanlæg med fleksibelt elforbrug eller -produktion.

3.2 Transportomkostninger og avancer på el

Tabel 10 i SØB25 angiver samfundsøkonomiske omkostninger til transport- og avancer på el. I langt de fleste projektforslag anvendes dog typisk priser fra tarifbladet (på baggrund af tarifmodel 3.0) for det enkelte elnetselskab som grundlag for den samfundsøkonomiske beregning.

Der er stor forskel på tarifferne ved de enkelte elnetselskaber og det kan derfor have en væsentlig betydning for et projekt, alt efter hvor i landet, projektet ønskes gennemført.

Dansk Fjernvarme påpeger i den sammenhæng, at indregning af de faktiske tariffer eftertarifbladet og tarifmodel 3.0 i det konkrete projekt belyser samfundsøkonomien på baggrund af mere aktuelle forudsætninger, fremfor indregning af priser efter tabel 10 som er beregnet på baggrund af de seneste 10 historiske halvårsgennemsnit.

4. Priser på ledningsgas

I høringsnotatet for SØB25 fremgår det, at den samfundsøkonomiske pris for lednings-gas fra det danske gasnet fastsættes således:

•Til og med 2031 anvendes CIF-prisen på naturgas, som angivet i tabel 5

•Fra 2032 og frem anvendes den forventede pris på opgraderet biogas udtrykt som produktionsprisen for opgraderet biogas baseret på Energistyrelsens Teknologikatalog for el- og fjernvarmeproduktion med data for år 2030.

Fra 2032 udvikler prisen på ledningsgas sig drastisk. Ledningsgassen betragtes nu som grøn og prissættes dobbelt så dyr som i 2031. Denne antagelse har stor betydning for de fremadrettede investeringer i energisystemet baseret på en meget usikker udvikling inden for gasområdet.

Dansk Fjernvarme mener for det første, at principperne for denne fremskrivning af den samfundsøkonomiske pris på ledningsgas bør være anderledes, og for det andet at den foreslåede fremskrivning af brændsels- og elpriser i SØB25 kan begrænse den udvikling, der politisk ønskes. Regeringens gasstrategi samt den politiske aftale af 25. juni 2022 indebærer for det første, at gas til boligopvarmning skal mindskes, og for det andet at gas fremadrettet alene anvendes de steder, hvor der endnu ikke er optimale alternativer. Sidstnævnte er bl.a. kraftvarmeproduktion med formål at støtte dansk el- og varmeforsyning i fremtiden. Disse forhold uddybes i det følgende.

4.1 Gasprisen bør ikke fremskrives efter det forventede grønne gaskryds

I KF25 nævner ministeriet, at der er “betydelig usikkerhed om forbruget af ledningsgas” og at “skønnet over biogasproduktionen er forbundet med en række usikkerheder”.

Dansk Fjernvarme anser det for usikkert, at drive de regulatoriske rammer efter svage formodninger om, at forbruget af ledningsgas falder og at biogasproduktionen stiger i et optimistisk scenarie og fastfryse denne forudsætning. Følsomhedsanalyser med blot 15% lavere biogasproduktion og 15% højere ledningsgas, vil eksempelvis udskyde “det grønne gaskryds” fra 2032 til 2035. Fra KF24 til KF25 blev det grønne gaskryds udskudt fra 2028 til 2032. Risikoen for at det samme vil ske i KF26 er efter Energistyrelsens egen vurdering til stede. Hvis ikke beregningsforudsætningerne opdateres årligt, jf. også afsnit 1 ovenfor, vil forudsætninger i SØB25 om ledningsgas og biogas derfor allerede være forældede i foråret 2026. 

Hertil kommer, at forudsætningen om det grønne gaskryds i det hele taget virker som en urimelig forudsætning at lægge til grund for den samfundsøkonomiske pris, da der ikke er nogen 1:1-sammenhæng mellem det danske gasforbrug og den danske biogasproduktion – heller ikke efter det tidspunkt, hvor et grønt gaskryds er indtruffet. Det skyldes, at det danske forbrug af ledningsgas er markeds- og rørforbundet med gasnettet i EU og Norge. Gaspriserne i Danmark fastsættes efter den internationale gasbørs i Holland. Der er således ikke tale om et isoleret prisområde med biogas som prisdriver for den marginale prissætning på ledningsgas i Danmark.

I øvrigt kan bemærkes, at i 2024 blev 88% af al danskproduceret biogas solgt til udlandet, jf. Energistyrelsens egne opgørelser.

4.2 SØB25’s fremskrivning af pris på ledningsgas udfordrer konverteringer og inve-steringer i gasdrevne produktionsanlæg

Ved konverteringsprojekter, hvor fjernvarmeselskabets varmeproduktion er suppleret med gaskedler i spids- og reservelast, vil det alt andet lige blive vanskeligere at opnå positiv samfundsøkonomi i projekterne.

Fremskrivningen af priser på ledningsgas i SØB25 betyder således, at det vil blive vanskeligere for fjernvarmeselskaberne at investere/reinvestere i gaskedler til spidslastproduktion. Fjernvarmeselskaberne vil derfor i højere grad søge mod andre anlæg til spids-lastproduktion såsom elkedler, og dermed reducere den danske regulerbare og vejruafhængige elproduktionskapacitet. Det vil udfordre den indenlandske forsyningssikkerhed på både el og fjernvarme, og ligeledes øge risikoen for voldsomt høje produktionspriser i spidslasttimerne.

Dansk Fjernvarme vil i øvrigt opfordre til, at Energistyrelsen sikrer faglig koordinering af de igangværende ændringer i Projektbekendtgørelsen og nærværende udkast til SØB25, idet begge de nævnte høringer hver især risikerer at forringe vilkår for investering i gas-baseret kraftvarme. Det er Dansk Fjernvarmes klare vurdering, at ringere vilkår vil udfordre den danske elforsyningssikkerhed. Dansk Fjernvarme vedlægger sit høringssvar til høring vedr. Projektbekendtgørelsen som bilag til nærværende høringssvar. 

5. Emissioner og omkostninger for CO2, SOx, NOx og partikler

I SØB25 angives det ”grønne gaskryds” i år 2032 og ledningsgassen skal fra 2032 indregnes som emissionsløs, jf. Tabel 13 i SØB25. Ved produktion eller forbrug af el, skal der dog fortsat indregnes en udledning af CO2 på 14 kg/MWh i 2032 faldende til 12 kg/MWh i 2050. Der ses altså ikke en sammenhæng mellem forudsætningen om ledningsgassen som emissionsløs i 2032 og produktion af el ved brug af ledningsgas efter 2032.

Dansk Fjernvarme opfordrer derfor til, at SØB25 tilpasses så forudsætninger for brug af ledningsgassen er ens for brug af ledningsgas og produktion af el ved brug af ledningsgas efter 2032.

Dansk Fjernvarme foreslår at anvende samme forudsætning om emissioner fra elproduktion eller -forbrug (en kombination af emissionsløse- og fossile brændsler), på lednings-gassen og lade emissioner fra denne falde kontinuerligt frem mod 2050. I sammenhæng med dette henviser vi til vores bemærkninger i pkt. 4.1 om sammenhængen med markedet for ledningsgas og -nettet i EU og Norge.

Omkostninger ved udledning af SOx og NOx er steget væsentligt i SØB25.

Hvor halm og anden biomasse tidligere var samfundsøkonomisk ligeværdige ift. omkostninger for emissioner, vil anden biomasse fremover stilles bedre end halm grundet den store stigning i emissionsomkostninger for SOx og NOx.

Dansk Fjernvarme mener, at omkostninger for SOx og NOx bør stilles ligeværdigt med anden biomasse henset til, at halm ift. CO2 emissioner har en CO2 cyklus på under ét år. Dette vil sikre forbedret samfundsøkonomi i produktionsanlæg baseret på halm.

6. Følsomhedsberegninger

Når der udarbejdes projektforslag efter projektbekendtgørelsen, skal der altid indarbejdes følsomhedsanalyser. Det er vigtigt at investeringernes robusthed afprøves og testes, ved at medregne relevante usikkerheder på fremtidens økonomiske udvikling og belyse dem ved udsving/følsomheder i analyserne.

Dansk Fjernvarme mener derfor, at det en mangel at Energistyrelsen i SØB25 ikke angiver hvilke følsomheder man bør regne med, metoder og faglige vurderinger på relevante scenarier, og baggrunden for disse (undtaget CO2-kvoteprisen).

Prisen på el, brændsler og investeringer i infrastruktur mv. er volatile og kan hurtigt ændres ved eksterne begivenheder på den geopolitiske scene.