Anmeldelsesbekendtgørelse og konteringsvejledning

Til Forsyningstilsynet   

KOMMENTARER TIL HØRING OVER UDKAST TIL ANMELDELSESBEKENDTGØRELSE OG KONTERINGSVEJLEDNING

Dansk Fjernvarme takker for muligheden for at afgive høringssvar og har følgende kommentarer til udkastene til anmeldelsesbekendtgørelse og konteringsvejledning: 

Generelle bemærkninger

Det fremgår af høringsmaterialerne, at Energistyrelsen og Forsyningstilsynet planlægger at indføre en række nye krav til indberetninger til brug for den påtænkte nye økonomisk regulering pr. 1. juli 2019 men med tilbagevirkende kraft fra 1. januar 2019.

Dansk Fjernvarme skal på det kraftigste opfordre til, at der ikke indføres regler med til-bagevirkende kraft. Ud over, at det generelt er både uhensigtsmæssigt og urimeligt at pålægge selskaber nye regler med tilbagevirkende kraft, vil det også konkret give anledning til en række problemer og udfordringer for både selskaber og myndigheder. 

De nye krav, som planlægges indført et halvt år inde i regnskabsåret 2019, indebærer efter det oplyste, at selskaberne bliver pålagt at foretage omfattende ændringer i de allerede foretagne konteringer mht., hvilke principper der skal anvendes for kontering, hvordan afskrivninger skal foretages, hvilke afskrivningsperioder der skal anvendes, hvad der skal konteres som særomkostninger og fællesomkostninger, hvordan fælles-omkostninger skal fordeles, hvilke costdrivere der skal anvendes, og hvordan der skal konteres på disse osv. Så omfattende ændringer vil give selskaberne meget betydelige udfordringer, selv hvis ændringerne kendes i god tid før regnskabsårets begyndelse, og når det skal ske midtvejs i regnskabsåret med tilbagevirkende kraft, må det forventes, at der vil være selskaber, som ikke vil kunne foretage disse ændringer med tilbagevirkende kraft, mens det for andre selskaber kun vil kunne ske med betydelig risiko for fejlagtige indberetninger og udbredt anvendelse af skønsmæssige vurderinger i indberetningerne.

Det kan på denne baggrund derfor heller ikke forventes, at selskabernes indberetninger for 2019 vil kunne komme til at udgøre et solidt og retvisende grundlag for den påtænkte nye indtægtsrammeregulering eller udviklingen af en ny benchmarkingmodel.  

Dansk Fjernvarme skal generelt opfordre myndighederne til at have nye regler klar i god tid før, at de skal anvendes, så selskaberne får god tid til at sætte sig ind i de nye regler, og så de kan følge reglerne og foretage retvisende indberetningerne til myndighederne. Hvis reglerne først kan være klar i midten af 2019, bør de derfor tidligst gælde med virkning fra 2020.  

Dernæst skal Dansk Fjernvarme opfordre myndighederne til at genoverveje, hvilke selskaber der skal omfattes af den påtænkte nye økonomiske regulering på fjernvarmeområdet. Grænsen på 50 TJ solgt opvarmet vand eller damp forekommer at være sat uhensigtsmæssigt lavt. De mindste selskaber, som vil være omfattet af reguleringen med denne lave grænse, vil typisk højst have 1-2 ansatte, og de ansattes kompetencer vil typisk især omhandle det tekniske og driftsmæssige. Disse selskaber kan derfor forven-tes at være nødsaget til fuldt ud at tilkøbe administrativ konsulentbistand for at kunne varetage de omfattede administrative byrder, som den påtænkte nye økonomiske regulering vil påføre dem. Det kan hverken myndigheder, selskaber eller selskabernes varme-forbrugere have en interesse i.

Dansk Fjernvarme skal derfor opfordre til, at grænsen på 50 TJ hæves markant, fx til 500 TJ, så den påtænkte regulering alene kommer til at gælde for selskaber, som størrelsesmæssigt må antages at have forudsætninger for at kunne håndtere de forventede betydelige administrative byrder ved reguleringen. En markant højere grænse vil give betydelig bedre proportionalitet mellem de omfattede selskabers størrelser og de administrative byrder ved reguleringen. 

Myndighederne kan her med fordel se på erfaringerne fra reguleringen på vand- og spildevandsområdet. Her var grænserne for at være omfattet af reguleringen i udgangspunktet betydeligt højere end de påtænkte grænser på fjernvarmeområdet. Ved indførelsen af den nye regulering var grænsen på vandområdet 200.000 m3 svarende til 2454 gennem-snitlige husstandes årlige forbrug. Til sammenligning svarer grænsen på 50 TJ fjernvarme blot til 768 gennemsnitlige husstandes årlige forbrug. Efterfølgende er grænsen for at være omfattet af benchmarkreguleringen og individuelle effektiviseringskrav på vand-området hævet til 800.000 m3 svarende til 9816 gennemsnitlige husstandes forbrug. Hvis grænsen mht. antal husstande i de omfattede selskaber skulle være den samme på fjernvarmeområdet, skulle den således være på 639 TJ leveret fjernvarme om året. 

Dette bør politikkerne have med i deres overvejelser, når de senest i løbet af 2. halvår 2018 skal tage stilling til, hvilke selskaber og anlæg der skal være omfattet af den økonomiske regulering, jf. den politiske stemmeaftale fra 2. juni 2017 og lovbemærkningerne til den seneste ændring af varmeforsyningsloven. Den påtænkte bestemmelse herom i udkastet til § 6 i anmeldelsesbekendtgørelsen bør afvente denne politiske stillingtagen.  

For det tredje skal Dansk Fjernvarme opfordre til, at myndighederne skaber fuld klarhed over, hvad hjemlen er til at anlægge koncernbetragtninger for, hvornår selskaber er om-fattet af reglerne, samt hvordan reglerne mht. koncernbetragtninger og separate indtægtsrammer for forskellige selskaber eller dele af selskaber i øvrigt skal forstås. 

Det forekommer således ikke umiddelbart klart, jf. ovenstående om problemerne ift. at omfatte de mindste selskaber med over 50 TJ solgt varme af reglerne, hvad den faglige begrundelse for at anlægge koncernbetragtninger skulle være, og om der er grundlag for denne betragtning i varmeforsyningsloven.

Desuden er det ud fra formuleringerne i udkastene til anmeldelsesbekendtgørelse og konteringsvejledning ikke klart, i hvilke tilfælde der kan forventes opgjort særskilte indtægtsrammer for dele af en koncern, herunder fx for et separat selskab med alene spidslastproduktionsfaciliteter eller for separate fjernvarmeområder med forskellige priser indenfor samme selskab. 

Konkrete bemærkninger til anmeldelsesbekendtgørelsen

Til § 3, stk. 1

Det fremgår af § 3, stk. 1, at anmeldelsespligten også gælder for levering af gas. Det bør præciseres, at dette dog ikke gælder mht. at være omfattet af den nye regulering, jf. § 6.  

Til § 3, stk. 3 og § 11
Den største ændring, som udkastet til anmeldelsesbekendtgørelse kan indebære, er at der allerede med virkning for anmeldelsen af budgetter for 2019 lægges op til, at alle omkostninger skal fordeles på de tre overordnede hovedkategorier produktion, trans-mission og distribution. Desuden fremgår det, at de mere præcise skillelinjer mellem kategorierne fastlægges ifm. det igangværende arbejde med at kvalitetssikre og forbed-re det foreliggende udkast til pris- og levetidskatalog. Det indebærer, at selskaberne i bedste fald kender de endelige regler og skillelinjerne for opdelingen, når bekendtgørelsens skal træde i kraft 15. november 2018. Potentielt først endnu senere afhængigt af arbejdet med POLKA.

Da mange af selskaberne på nuværende tidspunkt allerede er i gang med at lave budget-ter for 2019, så budgetterne kan blive drøftet og godkendt af bestyrelserne før indberetningerne til Forsyningstilsynet, er selskaberne nødt til i første omgang at lave budgetterne efter de hidtidige regler og på samme måder, som de plejer. 

I mange selskaber skal budgetterne forelægges bestyrelserne på møder i slutningen af november eller starten af december. Da bestyrelsesmaterialerne i sagens natur skal sen-des til bestyrelserne i god tid før møderne, er det problematisk at kunne nå at ændre budgetterne ift. de nye regler, hvis de nye regler og skillelinjer tidligst foreligger i midten af november 2018.  For nogle selskaber kan det forudses at blive umuligt at nå at fore-tage de påkrævede ændringer, når de nye regler først foreligger så tæt på fristen for indberetningen. De nye regler mht. anmeldelse af budgetter bør derfor først gælde for budgettet for 2020. 

En sådan udsættelse vil også kunne medvirke til at sikre mere retvisende fordelinger af blandt andet administrationsomkostningerne. Da der i konteringsvejledningen lægges op til stor grad af skøn, risikerer selskaberne allerede ved budgettering for 2019 at lægge sig fast på nogle fordelingsprincipper, som kan vise sig at være fejlagtige eller uhensigtsmæssige. Der bør derfor være længere tid til at indsamle viden til grundlag for fastsættelse af fordelingsprincipper samt til vurdering af hvilke administrationsomkostninger, der direkte kan henføres til de forskellige omkostningskategorier. 

Til § 6
Vi henviser til vores generelle bemærkninger ovenfor, herunder vores opfordring til, at grænsen på 50 TJ hæves markant, og at der skabes fuld klarhed omkring hjemmel til koncernbetragtninger og mht. hvornår der vil blive opgjort flere separate indtægtsrammer for samme koncern. 

Herudover er det vores klare opfattelse, at det bør være fuld ligestilling mht., hvornår selskaber skal være omfattet af reglerne, og hvornår selskaber ikke længere skal være omfattet. Udkastets § 6, stk. 5 lægger op til, at et selskab, som en gang omfattes af reguleringen, aldrig vil kunne komme ud af reguleringen, uanset om selskabets salg af varme efterfølgende måtte blive betydeligt mindre end grænsen på 50 TJ.

Det er Dansk Fjernvarmes opfattelse, at der ikke foreligger saglige begrundelser for, at selskaber skal forblive omfattet af en så byrdefuld regulering, som den påtænkte, hvis selskabet fx måtte opleve en massiv kundeafgang eller lignende, som vil kunne blive en følge af det foreliggende udkast til lovforslag og de igangværende analyser vedr. op-hævelser af forbrugerbindinger. 

§ 6, stk. 5, bør derfor ændres, så selskaber, der i to ud tre år kommer under grænsen for at være omfattet af reglerne, ikke længere skal være omfattet. 

Til § 7
Det fremgår af udkastet til § 7, at man skal anmelde årsrapport eller årsregnskab samtidig med priseftervisningen, hvilket fra 2020 vil være pr. 15. april. Denne bestemmelse indebærer således et krav om, selskaberne skal have årsregnskab efter årsregnskabslovens regler færdigt efter 3½ måned og således 1½ måned tidligere end fristen i årsregnskabslovens regler.

Det vil være en markant, urimelig og uhensigtsmæssig stramning for varmevirksomhederne. Proceduren for godkendelse af en årsrapport kan være 1½ måned eller mere, hvis materialet både skal nå at være udsendt inden et godkendende bestyrelsesmøde og i tilsvarende god tid inden godkendelse på en generalforsamling. Regnskabet skal således være færdigt i februar for at nå denne proces.

Spørgsmålet er i øvrigt, hvad Forsyningstilsynet skal bruge oplysningerne i årsrapporterne til, og hvorfor der er behov for disse samtidig med priseftervisninger/reguleringsregnskaber? Hvis formålet er at kunne sammenstille oplysningerne i indberetningen med oplysningerne i årsrapporten, burde dette også kunne gøres efterfølgen-de, når årsrapporten skal foreligge iht. årsregnskabslovens regler. Hertil kommer, at en sådan sammenstilling under alle omstændigheder vil blive vanskelig at foretage for de selskaber, som har valgt forsat at have forskudt årsregnskabsår for årsregnskabet iht. årsregnskabsloven.

Vi opfordrer derfor Forsyningstilsynet til at ændre § 7, så selskaber omfattet af § 6, stk. 2, skal indsende årsrapporten senest 5 måneder efter regnskabsårets udløb.

Konkrete bemærkninger til konteringsvejledningen

Ud over de generelle bemærkninger ovenfor har vi følgende bemærkninger til udkastet til konteringsvejledning. 

Side 4 og 15 - Krydssubsidieringsforbud
I udkastet fremgår det på side 4, at ”omkostninger til andre aktiviteter, herunder de aktiviteter, der sker i samproduktion med varme, må aldrig dækkes af varmeprisen”. Denne formulering lægger således op til, at der ikke må ske krydssubsidiering, og at elsidens andel af omkostningerne ved en kraftvarmeproduktion således ikke må henføres til varmesiden og dermed i sidste ende blive betalt af varmeforbrugerne.  

Hvis der tages udgangspunkt i de udkast til principper for fordelingsnøgler, som fremgår af Energistyrelsens modelnotater dateret 2. juli 2018, må det antages, at omkostnings-fordelingen ved stort set samtlige danske samproduktioner af el og varme fordeler omkostningerne i strid med det her anførte. 

Beslutningerne om disse samproduktioner er baseret på det politisk fastsatte kraftvarmekrav, som har til hensigt at sikre den fornødne elproduktionskapacitet til at opretholde elforsyningssikkerheden. Der findes ikke en tilhørende mekanisme, som sikrer, at elsiden betaler elsidens andel af omkostningerne ved kraftvarmproduktion. Udviklingen med faldende elpriser har medført, at varmesiden er kommet til at dække en stadig større andel af de samlede omkostninger ved kraftvarmeproduktionen. Denne udvikling bliver yderligere forstærket, når elproduktionstilskuddet i form af grundbeløbet bortfalder ved årsskiftet. Den eneste måde at dække de omkostninger ved de eksisterende produktioner, som tidligere har været dækket af dette elproduktionstilskud, er at henføre omkostningerne til varmesiden.

Dansk Fjernvarme skal på denne baggrund anmode Forsyningstilsynet om at oplyse, hvordan fjernvarmeselskaberne, som på baggrund af politiske krav og politiske beslut-ninger betaler for en betydelig andel af de omkostninger, som burde betales af elsiden, kan leve op til formuleringen på side 4 i udkastet til konteringsvejledning.

Dansk Fjernvarme skal desuden anmode Forsyningstilsynet om at vurdere, hvorvidt den nuværende situation, hvor fjernvarmeforbrugerne således som følge af politiske beslut-ninger betaler for forsyningssikkerheden på elområdet, er i overensstemmelse med varmeforsyningslovens § 21, stk. 4 og elforsyningslovens § 75, stk. 2, og § 85, stk. 2, jf. formuleringerne herom i udkastet til konteringsvejledning side 15. 

Side 8-9 Leasing
Det fremgår, at finansiel leasing fremover skal opgøres i henhold til reglerne i årsregnskabsloven og dermed aktiveres og afskrives svarende til, hvis selskabet havde købt aktivet selv. 

Det er ikke klart, hvad der skal ske for igangværende kontrakter, herunder om den resterende del af kontrakten fx skal aktiveres. Dansk Fjernvarme foreslår, at kravet om aktivering af finansielle leasingkontrakter kun skal gælde for kontrakter indgået efter 1. januar 2019, mens igangværende kontrakter får lov at løbe ud efter de hidtidige regnskabsprincipper. En sådan overgangsregel vil formentlig ikke have stor betydning for varmeprisen eller for fordeling af omkostninger på produktion, transmission eller distribution. Til gengæld vil en manglende overgangsregel give praktiske problemer for varmevirksomhederne. Vores forslag til overgangsregel er i øvrigt beskrevet i årsregnskabsloven § 78, stk. 7, nr. 3.

Side 12-14 Afgrænsning produktion/transmission/distribution
Dansk Fjernvarme forstår det anførte side 12-14 om skillelinjer mellem produktion, transmission og distribution som foreløbige udkast, der vil blive justeret på baggrund det videre arbejde herom i POLKA-regi.  

Det er Dansk Fjernvarmes umiddelbare forventning, at definitionen af skillelinjen mellem transmission og distribution kan være vanskelig at fastlægge, da den kan foretages på forskellige måder mht. vekslere/blandesløjfer, trykket i ledningerne osv. 

Desuden vil det netop være denne skillelinje, som vil kunne give de største praktiske udfordringer, da mange af de net, som selskaberne selv alene opfatter som distributionsnet, herefter vil kunne forventes at skulle opdeles på transmission og distribution. Da selskaberne ikke tidligere har skullet foretage disse opdelinger, kan det give betydelige udfordringer – ikke mindst set i lyset af den korte periode mellem tidspunktet for den endelige fastsættelse af skillelinjen og fristen for indberetning af budget for 2019. 

Dansk Fjernvarme skal i forlængelse heraf bede Forsyningstilsynet om at overveje, om der er behov for, at fjernvarmeselskaberne skal opdele deres omkostninger på hhv. transmission og distribution. Denne opdeling vil umiddelbart være byrdefuld for selskaberne at skulle i gang med at gennemføre, da de ikke har lavet en sådan opdeling før. Hvis der ikke er et tvingende regulatorisk behov for det, bør det derfor undlades at lave denne byrdefulde opdeling. 

Side 16 – Administrationsomkostninger
Det fremgår af teksten, at der henvises til ”vedlagte kontoplan”, men en sådan kontoplan fremgår ikke af høringsmaterialet. Det har derfor heller ikke været muligt at forholde os til, at kontoplanen skulle udpege en række områder, der direkte kan henføres til de tre omkostningskategorier.

Side 19 - Modregning tilslutningsbidrag
Det er ikke klart for os, hvordan formuleringen på side 19 mht. evt. modregning af tilslutningsbidrag og byggemodning skal opfattes. Det fremgår, at der er forskel ift. årsregnskabsloven og varmeforsyningsloven, men det er uklart, hvilke regler der nu skal anvendes. Derudover er det uklart om, om det kun gælder tilslutningsbidrag eller også byg-gemodningsbidrag og andre engangsbetalinger. 

Side 20-22 – Videre proces for indberetninger til benchmarking mv.
Dansk Fjernvarme vil gerne kvittere for, at konteringsvejledningen indeholder disse afsnit om, hvad der planlægges mht. den videre proces. Sådanne oplysninger om tidsplaner for det videre forløb har vi gentagne gange tidligere efterspurgt, også uanset at der selvsagt kan være risiko for, at planerne bliver justeret eller lavet om efterfølgende. 

Vi vil derfor i forlængelse heraf mere generelt opfordre til, at der udarbejdes tilsvarende planer for alle de forskellige forløb vedr. indførelse af ny regulering, som er i gang hos forskellige myndigheder – dvs. både i departement, styrelse og tilsyn samt også indeholdende oplysninger om tidsplaner for analysearbejde i tilknytning til reguleringen, herunder fx vedr. produktionsbindinger, forbrugerbindinger, elforsyningssikkerhed osv. Hvis der bliver skabt fælles klarhed over processerne, kan der også sikres en bedre koordinering af de forskellige initiativer, og det vil give branchen bedre mulighed for at kunne bidrage med så gode input som muligt til det videre arbejde.