Fordeling af driftsomkostninger på costdriverkategorier

Til Forsyningstilsynet

HØRINGSSVAR TIL VEJLEDNING TIL FORDELING AF DRIFTSOMKOSTNINGER PÅ COSTDRIVERKATEGORIER

Dansk Fjernvarme har mandag den 12. april 2019 modtaget udkast til vejledning til fordeling af driftsomkostninger på costdriverkategorier med tilhørende excel-skabelon i teknisk høring og takker for muligheden for at give høringssvar.

Dansk Fjernvarme skal indledningsvis pege på, at den påtænkte regulering med indtægtsrammer og benchmarking efter vores opfattelse er en helt forkert vej at gå, når reguleringen fremadrettet skal understøtte omstilling og udvikling af fjernvarmen i Danmark. 

I de kommende år skal der ske en grøn omstilling af varmeproduktionen til 100 pct. vedvarende energi. Desuden skal fjernvarmen have en anden rolle end i dag, når energisystemerne skal integreres, og fjernvarmen bliver den største fleksible og afbrydelige el-forbruger i Danmark.

En bagudskuende regulering med indtægtsrammer og benchmarking baseret på omkostningsstrukturerne i gårsdagens produktionsmetoder er efter vores opfattelse en helt forkert regulering at anvende i en sektor, som skal omstilles og udvikles til morgendagens produktionsmetoder. 

Det er desuden efter vores opfattelse ikke muligt at lave en velfungerende benchmarking, som kan give retvisende resultater for de enkelte selskaber, når sammenligningsgrundlaget er så forskelligartet, som det er tilfældet for produktionen af fjernvarme.

Indtægtsrammer og benchmarking er derfor efter vores opfattelse en helt forkert vej at gå, når det hverken kan understøtte den grønne omstilling og udvikling, der skal ske på fjernvarmeområdet, eller kan forventes at give retvisende resultater for selskaberne.

Vi skal derfor igen opfordre Forsyningstilsynet til at genoverveje, om der ikke i stedet kan findes en mere moderne og fremadrettet regulering, som kan understøtte fjernvarmens grønne omstilling og udvikling i de kommende år.  

Materialet giver herudover Dansk Fjernvarme anledning følgende bemærkninger:

Hovedprincippet om ensartede data

Hovedprincippet i vejledningen om costdriverkategorier og i benchmarkingen er, at data fra selskaberne skal være opgjort så ensartet som muligt, så de kan sammenlignes i benchmarkingen. Det uddybes blandt andet med, at driftsomkostningerne skal registreres og fordeles objektivt, retvisende og konsistent.  

Dansk Fjernvarme er helt enig i, at ensartede opgørelser af data er en forudsætning for at kunne lave retvisende sammenligninger. Dette udgangspunkt bør derfor også følges og afspejles i alle de opgørelser, der skal bruges i en benchmarkingregulering. 

Det bør derfor helt overordnet findes et indberetningsniveau, som sikrer, at selskaber indberetter på ensartede måder. Det sikres ikke med det foreslåede niveau, hvor selskaberne skal lave separate indberetninger på p-nummerniveau. Dette indberetningsniveau vil fx indebære, at der skal laves separate indberetninger for hver enkelt spidslastenhed med separat p-nummer. Fx har et af vores medlemmer oplyst, at de har i alt 10 spidslastanlæg fordelt på 4 p-numre, som i priseftervisningerne indberettes i en samlet indberetning. Forsyningstilsynet har her lagt op til, at oplysningerne om disse 10 anlæg skal ske i en POLKA-indberetning og fire indberetninger af driftsomkostninger fordelt på costdriverkategorier. Eksemplet illustrerer, at indberetninger på p-nummerniveau ikke giver mening, når der skal indsamles ensartede data fra selskaberne til brug for benchmarking. Den tilføjede undtagelsesmulighed for indberetning på P-nummerniveau vil desuden både medføre mere administration i form af særaftaler med Forsyningstilsynet samt mindre sammenlignelighed, når data opgøres forskelligt.  

Vejledningen bør desuden indeholde enkle og forståelige retningslinjer, som sikrer ensartede konteringer af de forskellige typer af driftsomkostninger på tværs af selskaberne. Det gælder dels i forhold til, hvornår en omkostning skal konteres på den ene eller den anden costdriverkategori, men det gælder også for de omkostninger, som skal konteres på anden måde. Efter vores opfattelse kan vejledningen derfor styrkes,

• hvis der laves en samlet kategori for de typer af driftsomkostninger, som ikke skal konteres på costdriverkategorierne, således at det bliver muligt for selskaberne at afstemme opgørelserne ift. de samlede driftsomkostninger
• hvis bagatelgrænserne for, hvornår der er tale om både særlige periodevise omkost-ninger og force majeure sættes som en procentandel af omkostningerne i costdriverkategorien (og ikke ift. samlede omkostninger inkl. brændselsomkostninger/varmekøb).

Ved indberetning af særlige periodevise omkostninger, der er foretaget i 2019, er der ikke taget højde for de særlige periodevise omkostninger, der er foretaget i 2018, 2017, 2016 eller et andet år. Forsyningstilsynet antager dermed, at gennemsnittet af de særlige periodevise omkostninger er det samme på tværs af fjernvarmebranchen år for år. Denne antagelse holder ikke, hvis 2019 har været et atypisk år (fx som følge af, at selskaberne har udskudt renoveringsarbejder pga. usikkerheder om den påtænkte regulering), eller hvis de særlige periodevise omkostninger normalt er betydeligt højere eller lavere end i 2019.

Det er også helt afgørende for at kunne lave retvisende sammenligninger i en benchmark, at selskaberne fordeler omkostninger ved samproduktion på ensartede måder. Det forudsætter, at der foreligger klare retningslinjer for, hvordan omkostningsfordelingerne skal foretages, sådan som det er formålet med Energistyrelsens igangværende arbejde med at udvikle standardmetoder for omkostningsfordeling ved samproduktion af varme og andre ydelser. 

Det er Dansk Fjernvarmes opfattelse, at der er en afgørende forudsætning for at kunne lave en retvisende benchmarking, at omkostningsfordelingerne ved forskellige samproduktioner sker på helt ensartet måde. Hvis der ikke anvendes ensartede metoder for omkostningsfordelinger – og det gør der ikke i de nuværende omkostningsfordelinger, som selskaberne anvender og oplyser i priseftervisningerne – er der ikke tale om ensartede og sammenlignelige data, og der kan derfor heller ikke foretages retvisende sammenligninger på tværs af selskaberne.

Forsyningstilsynet bør derfor ikke igangsætte en dataindsamling, hvor selskaberne skal fordele fællesomkostninger ved samproduktion, før der foreligger klare retningslinjer for, hvordan selskaberne skal gøre det på en ensartet måde. 

Hovedprincippet om udgangspunkt i, hvad omkostninger drives af

Et andet hovedprincip i benchmarkingregulering er, at der tages udgangspunkt i, hvad der driver omkostningerne. I vejledningen anfører Forsyningstilsynet, at registreringen og fordelingen af driftsomkostninger skal ske efter årsagssammenhæng, så omkostningen skal henføres til den kategori, som medfører omkostningen. 

Dansk Fjernvarme er også helt enig i, at dette hovedprincip bør være et grundlæggende udgangspunkt, som anvendes gennem hele reguleringen Det er afgørende at indrette reguleringen efter, hvad der konkret driver omkostningerne i de enkelte selskaber, for at kunne lave retvisende sammenligninger på tværs af selskaberne. Dette udgangspunkt bør derfor følges og afspejles i alle de opgørelser, der skal bruges i en benchmarkingregulering. 

Det bør være dette hovedprincip, som ligger til grund for Forsyningstilsynets fastsættelse af de konkrete costdriverkategorier, så costdriverkategorierne er nøje tilpasset de forskellige forhold, som er afgørende for driftsomkostningerne i fjernvarmeselskaberne. Forsyningstilsynet har imidlertid ikke oplyst, hvor mange forskellige benchmarkmodeller tilsynet forventer at lave, eller hvilke typer af fx fjernvarmeproduktion der kan forventes sammenlignet. Det er derfor ikke muligt for os at vurdere, om de foreslåede costdriver-kategorier er passende til at kunne sikre en retvisende sammenligning af de meget forskelligartede fjernvarmeselskaber i Danmark.

Udgangspunktet i, hvad der driver omkostningerne, bør også være det afgørende hovedprincip for, hvornår en omkostning skal kategoriseres som en særomkostning eller en fællesomkostning. Hvis omkostningen alene er der af hensyn til produktionen af den ene ydelse, bør det være en særomkostning til denne ydelse, mens de omkostninger, som er drevet af begge eller alle de samproducerede ydelser, bør kategoriseres som fællesomkostninger. 

Det er på denne baggrund Dansk Fjernvarmes klare opfattelse, at investeringsomkostningerne (CAPEX) til damturbiner skal kategoriseres som særomkostninger til elproduktion, da disse omkostninger alene er tilstede, fordi der skal produceres el på anlægget, og da der således ikke er brug for dampturbiner på anlæg, hvor der alene skal produceres fjernvarme. En dampturbine har ingen teknisk værdi for fjernvarmeproduktionen. Denne kategorisering af investeringsomkostningerne til turbiner som særomkostninger til elsiden har Forsyningstilsynet i øvrigt selv foreslået i bilag 2 i høringsmaterialet om POLKA. 

Det er desuden vores opfattelse, at driftsomkostninger til dampturbiner skal kategoriseres som særomkostninger til elproduktion på anlæg, hvor turbinen kan by-passes, og hvor der således ikke er behov for at anvende turbinen, når der er behov for at producere varme. 

På modtryksanlæg, som ikke har mulighed for by-pas, kan man ikke producere fjernvarme uden også at producere el, og her vil dampen fra kedlen blive sendt gennem turbinen, før den når frem til fjernvarmeproduktionen. Det indebærer, at et behov for at producere varme (lige som et behov for at producere el) på disse anlæg kan være drivende for, at der i driftssituationen er driftsomkostninger til turbinen. På disse anlæg kan der derfor være argumenter for, at varmesiden skal betale en rimelig andel af driftsomkostningerne til turbinen i de driftssituationer, hvor anlægget samtidig producerer både varme og el. Når anlægget alene producerer el i situationer med kondensdrift, er driftsomkostningerne til turbinen en særomkostning til elsiden.   

Detaljeringsniveauet i indberetningerne

Der bliver lagt op til, at driftsomkostningerne skal fordeles på 24 costdriverkategorier samt på omkostningsposter, som holdes uden for benchmarkingen. Desuden skal selskaberne lave disse fordelinger i flere separate indberetninger, hvis de har produktionen fordelt på flere p-numre. Hertil kommer, at der skal laves fordelinger på særomkostninger og fællesomkostninger ved samproduktioner, samt at fællesomkostningerne skal fordeles på de samproducerede ydelser. Samlet set lægges der op til, at et selskabs driftsomkostninger skal fordeles ud på rigtigt mange forskellige poster. Det gælder både for de omkostninger, som direkte kan henføres til en af kategorierne, og for de ikkedirekte henførbare omkostninger som fx administrationsomkostninger, husleje og omkostninger til SRO-systemer osv. Disse omkostninger skal ved brug af fordelingsnøgler fordeles på ensartede måder af alle selskaberne ud på relevante costdriverkategorier mv. 

Herudover lægges der i udkastet til indberetningsskema (excel-arket) op til, at der for hver enkelt costdriverkategori for hvert enkelt p-nummer skal udfyldes i alt 39 felter. Selv om det selvfølgelig ikke vil være alle felter, der skal udfyldes af alle selskaber, lægges der her op til indberetninger på et meget detaljeret grundlag. 

Disse meget detaljerede indberetningskrav indebærer tilsvarende store administrative byrder for selskaberne. Administrative byrder bør stå i et rimeligt forhold til de gevinster, som der kan opnås ved reguleringen. Da vi som nævnt ikke ser den påtænkte regulering som egnet til at understøtte den omstilling og udvikling, som fjernvarmen skal gennemføre, skal vi opfordre Forsyningstilsynet til at begrænse disse byrder til et absolut minimum. Vi mener herudover ikke, at det efterspurgte detaljeringsniveau er nødvendigt for, at Forsyningstilsynet kan beregne de ønskede costdriverfunktioner. 

De mange fordelinger på fordelinger og skøn på skøn vil efter vores opfattelse kunne forventes at indebære, at indberetningerne ikke bliver retvisende. 

Den administrative byrde bliver naturligvis også større, når der er mange costdriverkategorier. På vand og spildevandsområdet foretages benchmarkingen med henholdsvis 5 og 8 costdrivere. Fjernvarme er mere kompleks – særligt produktionsdelen – men det bør  alligevel overvejes, om der er identificeret for mange costdriverkategorier, og om denne meget detaljerede opdeling af driftsomkostningerne ender med at give værdi i den endelige model.

Vejledningen om costdriverkategorier kommer desuden først midt i 2019, der samtidig skal være basisår for indberetningen. Som vi allerede flere gange tidligere har påpeget, er det for mange af selskaberne meget besværligt eller umuligt at omstille registreringssystemer med tilbagevirkende kraft, og resultatet må forventes at blive, at det ikke er muligt for selskaberne at indsamle tilstrækkeligt valide og præcise tal, når halvdelen af året er gået. Eksempelvis kan selskaber, der laver tidsregistrering, ikke efterfølgende genskabe, hvor meget tid (eller andre ressourcer), der er brugt på de enkelte costdriverkategorier. Den mulighed foreligger kun, hvis costdriverkategorierne er klar inden indberetningsåret påbegyndes. Vi skal derfor igen opfordre Forsyningstilsynet til at udskyde dataindsamlingen til at omhandle 2020, så selskaberne kan kende kravene til registrering af omkostninger på forhånd, og så benchmarkingen ikke skal baseres på data, som ikke er valide.

Varmekøb 

Det fremgår af udkastet, at selskabernes omkostninger til varmekøb skal registreres under en selvstændig costdriverkategori. Dansk Fjernvarme kan umiddelbart se en ræk-ke problematiske forhold vedr. denne behandling af varmekøbet, jf. nedenstående, og Forsyningstilsynet opfordres til at skabe klarhed over dette. 

• Varmekøbet er i nuværende aftaler tilrettelagt på mange forskellige måder. En af disse er, at varmekøberen har lavet en straksbetaling i forbindelse med etableringen af varmeproduktionen (dvs. betalt varmeproducentens kapitalomkostninger) og i stedet modtaget immaterielle rettigheder til varmeleverancer på aftalte vilkår. Denne situation rejser en række spørgsmål ift. den kommende regulering, herunder fx hvor-dan aktiver og omkostninger skal håndteres i POLKA og benchmarkingen, og hvor-dan de indregnes i indtægtsrammerne mv. 
• Omkostninger til varmekøb bliver drevet af forhold, som overvejende er uden for selskabernes kontrol (varmekøbspris og forbrugernes efterspørgsel). Det vil derfor være tilsvarende vanskeligt at inddrage omkostningerne meningsfuldt i vurderingen af selskabernes effektivitet (benchmarkingen).
• Det er vanskeligt at se, hvordan benchmarking af de samme omkostninger i flere forskellige led (først som produktion og sidenhen som varmekøb) i sidste ende kan resultere i rimelige effektiviseringskrav til selskaberne. En sådan model, hvis den kan konstrueres, vil i hvert fald ikke være den nemmeste måde at håndtere varmekøbet på.
• Vertikalt integrerede selskaber vil ikke have omkostninger til varmekøb, da disse selv forestår varmeproduktionen og derfor alene har produktionsomkostninger. Hvilken betydning får dette for sammenligningen af ellers ens distributionsselskaber hhv. med og uden egen produktion? I udgangspunktet burde det ikke kunne få betydning, men konsekvenserne af at indarbejde varmekøbet i benchmarkingen er uklare.
• Det er desuden uklart, hvordan et selskabs tiltag til nedbringelse af varmetabet, som vil indebære forøgede driftsomkostninger men også færre omkostninger til varmekøb, vil indgå i benchmarkingen med varmekøb som costdriverkategori. Hvis benchmarkingen ikke håndterer dette korrekt, kan vi ende i en situation, hvor selskaberne undlader tiltag, der samlet set kan føre til lavere omkostninger, alene fordi indsatsen relaterer sig uhensigtsmæssigt til de valgte output mål.

Det er uklart, om der i benchmarkingen kan etableres en meningsfuld forbindelse til fysiske data. Umiddelbart virker varmekøbet i TJ/MWh som et oplagt valg, men det giver også nogle forståelsesmæssige udfordringer. Konceptet ved effektiviseringskrav i benchmarkingen er generelt, at der kan leveres mere output for samme input (eller samme output for færre input). Selskaberne antages med andre ord at kunne påvirke den ene uden at påvirke den anden. For varmekøbet gælder dog, at når varmekøbsprisen er givet gennem regulering af producenten, så kan selskaberne ikke reducere omkostningerne uden tilsvarende at reducere mængderne. 

Andre kommentarer til vejledningen

I forhold til vejledningens formulering om bruttoomkostninger bør det fremgå, at lønrefu-sion modregnes lønnen inden bruttoomkostningerne opgøres. Det kunne være som yder-ligere et eksempel på linje med salg af aske.

På side 8 under skatter er nævnt betaling af A-skat. Sætningen om betaling af A-skat bør udgå, da den blot er med til at forvirre. A-skat er ikke en driftsomkostning, men ind-går i lønnen.

Ved udfyldelse af excel-arket skal husleje og grundleje opgøres særskilt. Det fremgår ikke af vejledningen, hvordan husleje er defineret. Det fremgår heller ikke, om selskaber, der betaler husleje i reguleringen bliver behandlet på samme måde som selskaber, der har tilsvarende omkostninger i form af renter og afskrivninger. Og er der forskel på, hvordan husleje og andre former for leje eller abonnementsordninger som fx leje af driftsbiler, IT-omkostninger, hvor selskabet betaler et månedligt beløb for altid at være forsynet med tilstrækkeligt IT-udstyr eller tilsvarende, skal oplyses og behandles? Ud-over husleje, er der andre mulige forskelle ved bygninger alt efter, om man er lejer eller ejer. Det gælder fx omkostninger til vedligeholdelse, rengøring og udenomsarealer.

Afgrænsningen i de enkelte tabeller til costdriverkategorier, kunne gøres mere læsevenlige, hvis der var angivet ”start” og ”slut” i lighed med tilsvarende tabeller for vandsektoren.

I princippet bør der også stå i vejledningen, at grænsefladerne mellem produktions, transmission og distribution er de samme som i POLKA. Der opstår dog problemer med fx pumper (og andre enheder), der efter definitionen i POLKA er placeret inde i en produktionsbygning, men som i costdriverkategori tilhører fx distribution.

Hvordan håndteres det, når ejerskab og drift ikke følges ad? Der findes fx spidslastkedler, som ejes af ét selskab. Selskabet afholder drift- og vedligehold af anlægget, mens et andet selskab (transmissionsselskab) køber brændsel til anlægget. 

På side 10 omtales hensættelse til tab på debitorer. Efter varmeforsyningsloven kan der ikke hensættes til tab på debitorer, og teksten bør derfor udgå. Tab på debitorer indregnes som tabt indtægt. Ved ikke at medtage tabsomkostningen i fx costdriverkategorien ”målere (og kunder)”, skabes ikke incitament til at forbedre indsatsen for at nedbringe tabet på debitorerne. En ekstra indsats vil medføre højere omkostninger – og dermed komme dårligere ud i benchmarking. En ekstra indsats vil samtidig blot hæve den faktiske indtægt i selskabet, hvilket langt billigere kunne være opnået ved at sætte prisen op – vel vidende at en andel af kunderne ikke ville betale.

Kommentarer til de enkelte costdriverkategorier

Tabel 3 og 4 skal byttes om for at være konsistente med rækkefølgen af costdrivere i tabel 1 og på side 11.

I tabel 1 bør costdriverkategorien ledninger under transmission benævnes ”transmissionsledninger” for at være konsistent med tabel 13.

Under transmission mangler costdriverkategorien ”blandekredse” for de selskaber, der teknisk har den løsning frem for vekslerstationer.

I hvilken costdriverkategori hører en scrubber, der jo både renser røggas og kondenserer? Skal omkostningerne placeres i tabel 7 eller 8? Tabel 7 og 8 bør evt. slås sammen, da en opdeling i hhv. røggasrensning og røggaskondensering primært gør sig gældende på meget store anlæg, som fx store kraftværker. 

Tilsvarende kunne det overvejes at slå røggaskondensering sammen med kedel, da det virker besværligt at opdele omkostningerne i disse kategorier, frem for at have en samlet kategori med kedel og røggaskondenseringsanlæg.

I tabel 10 nævnes lagring af energi/varme. I tabel 11 nævnes akkumuleringstanke. Hvad er forskellen, og hvor går grænsen mellem det ene og det andet?

Tabel 10 indeholder en bred kategori af vidt forskellige produktionsformer. Hvordan er det tanken, der benchmarkes på disse? Afgrænsningen vil muligvis være problematisk for nogle selskaber, da der netop er tale om alternative varmekilder. De enkelte anlæg er forskellige fra selskab til selskab.

De to mest gængse anlægstyper, varmepumper og solvarmeanlæg, kan evt. udgøre selvstændige separate costdriverkategorier, da driften af disse ikke kan sammenlignes.

Tabel 11 virker ikke hverken færdiggjort eller gennemtænkt. Overskriften ”fjernvarmeanlæg” giver ikke mening, da alle anlæg, der nævnes i de 26 tabeller, vel er hver sin del af et fjernvarmeanlæg. Den kunne måske omdøbes til ”øvrige anlæg”, hvis der skal være tale om en opsamlingskategori. Men hvordan vil der så skulle benchmarkes på (fysiske) data i kategorien? 

Akkumuleringstanke kan evt. også udgøre en selvstændig costdriverkategori, da den ikke passer ind i afgrænsningen, der er beskrevet i tabel 11. Der er ikke hydraulisk adskillelse mellem akkumuleringstanke og transmission-/distributionsnettet. 

Tabel 11 indeholder to formuleringer af afgrænsningen. Hvori består forskellen på de to formuleringer? I afgrænsningsformuleringen i tabel 11 indgår desuden, at afgrænsningen går fra kedel til distributionsnet. Derimellem er i praksis fx røggasrensningsanlæg/røggaskondenseringsanlæg. Ordet ”kedel” bør dermed fjernes fra afgrænsningsfor-muleringen.

Tabel 12 og 18 vedrørende køb af varme burde udbygges med aktiviteterne ”administrationsomkostninger, personaleomkostninger og øvrige omkostninger”. Alternativt efterlades indtrykket af, at der kun skal være tale om den rene varmepris og ikke fx personaleomkostninger til forhandling af købsaftaler og administration af aftalerne. Desuden er det uklart, hvilken kategori man skal anvende, hvis selskabet både har transmissions- og distributionsanlæg. Skal køb af varmen indberettes under transmission eller distribution?

Afgrænsningen i tabel 13 burde vendes om: ”Fra grænsefladen mellem produktionsanlæg og transmissionsanlæg, som er ved bygningsgrænsen på ydersiden af facaden, til grænsefladen mellem transmissionsanlæg og distributionsanlæg, som er ved hydraulisk adskilte punkter, dvs. ved varmeveksleranlægget med afgrænsning ved afspærringsventiler på varmevekslerens primærside – inkl. afspærringsventilerne.

Spædevand indgår både i tabel 11, 13, 16 og 22. En mere klar forventning om, hvor det skal indberettes, er ønskelig. 

Tabel 25 burde omdøbes til ”målere og kunder”, da kategorien fx også omfatter dialog med kunderne, hvilket i sig selv ikke er helt entydigt i listen over processer og aktiviteter. Desuden er det uklart, hvorfor batterier skulle udgøre en driftsomkostning, når de forhåbentlig holder i ca. 10 år. Rør og mekanik er også anført som vedligehold, men har lang levetid. Stikprøvekontrol foretages med mange års mellemrum (fx hvert 9. år), så der er vel ikke tale om vedligehold? Til gengæld må genanskaffelse af ødelagte målere betrag-tes som vedligehold, da det pågældende målerparti ikke lever længere af den grund.

Kommentarer til excelarket

Overskriften i fanen ”distribution” i celle A4 hedder samlede driftsomkostninger, mens den i fanerne produktion og transmission blot hedder driftsomkostninger. 

Afsnittet om ”afgifter, gebyrer og CO2-kvoter” fremkommer kun i regnearksfanen under produktion. Da der på side 7 i vejledningen er defineret en opdeling af afgifter til brænd-sel og "afgifter og gebyrer", skaber det usikkerhed om, hvad der skal indberettes hvor. 

Kommentarer til bilag 2 – introduktion til benchmarking

Dansk Fjernvarme vil gerne kvittere for, at Forsyningstilsynet i bilag 2 har givet en introduktion til de overordnede principper i benchmarking.

Beskrivelserne er dog endnu på et så overordnet og ukonkret niveau, at der udestår et omfangsrigt arbejde med udvikling af benchmarkingen. Dansk Fjernvarme deltager gerne i dette arbejde, men vi har indledningsvis en række spørgsmål til, hvordan benchmarkingen kan forventes tilrettelagt, og vi har desuden bekymringer i forhold til, om der kan laves en retvisende benchmarking på fjernvarmeområdet.

Helt overordnet er det uklart for os, hvor mange forskellige benchmarkingmodeller tilsynet forventer at lave og hvilke typer af fx fjernvarmeproduktion, der kan forventes sammenlignet:

• Vi antager, at Forsyningstilsynet som minimum vil lave benchmarkingmodeller for hhv. transmission og distribution af fjernvarme. Denne opfattelse følger af, at Forsyningstilsynet allerede har stillet krav om separate data for transmission og distributi-on i en række forskellige sammenhænge og også har opstillet forskellige costdriverkategorier herfor. Alle disse krav indebærer selvsagt betydelige ekstraomkostninger for selskaberne, som i sagens natur kun kan være begrundet i, at opdelingen er nødvendige for at kunne lave separate benchmarkingmodeller for transmission og distribution.
• Vi antager desuden, at Forsyningstilsynet må forventes at lave flere forskellige benchmarkingmodeller for grupper af varmeproduktionen, da det er vanskeligt at sammenligne effektiviteten i selskaber, der er markant forskellige ift. produktions-teknologi, størrelse og kompleksitet. Alternativet hertil – en benchmarkingmodel for alle selskaber – vil alene være en meget hypotetisk og formentlig uanvendelig hy-brid-model, hvor de beregnede effektiviseringsmuligheder vil mangle sammenhæng med virkeligheden. En meningsfuld opdeling i mindre grupper af sammenlignelige varmeproduktioner kan dog videre give den udfordring, at nogle (de fleste) grupper af sammenlignelige selskaber muligvis bliver for små til at kunne lave retvisende benchmarking.

Udfordringerne ved benchmarkingen af produktionsanlæggene skyldes blandt andet følgende:

• Der anvendes mange forskellige produktionsmetoder og teknologier, og anlæggene er desuden ofte blevet ombygget og optimeret for at opnå yderligere effektivitet ift. de oprindelige anlæg, herunder fx med røggaskondensering. Rent ingeniørmæssigt er der således meget store forskelle på anlæggene. Hertil kommer, at de fleste selskaber råder over flere forskellige typer af produktionsanlæg samt yderligere typer af anlæg til reserve- og spidslast.
• Der anvendes mange forskellige input i anlæggene i form af brændsler, energikilder og varmekilder. Fx anvendes der i øjeblikket affald, flis, halm, træpiller, naturgas, olie, kul, el, solvarme, geotermi, overskudsvarme samt yderligere en række forskellige varmekilder i fjernvarmeproduktionen. 
• På mange anlæg produceres varme i samproduktion med andre ydelser. Ved sammenligninger af varmeproduktion hhv. med og uden samproduktion skal der derfor i benchmarkingen tages hensyn til graden af samproduktionsfordele/ulemper.  
• Anlæggenes størrelser er meget forskellige og spænder lige fra produktionsanlæg, som forsyner få hundrede husstande, til anlæg, der står for produktionen til hundre-de tusinder. Mulighederne for skalafordele i produktionen er således meget forskellige.
• Selskabernes andel af grundlast og spidslast er meget forskellige af en række forskellige grunde. Hos nogle er det 65/35 mens det hos andre er 95/5. Det skal der tages hensyn til i benchmarkingen.
• Anlæggene er blevet opført på forskellige tidspunkter og dermed også under for-skellige politisk fastsatte rammebetingelser, som der bør tages hensyn til i bench-markingen. De forskellige rammebetingelser omhandler især
  - politisk fastsatte produktionsbindinger i form af kraftvarmekrav, brændsels-bindinger til hhv. naturgas og varmepumper samt krav om positiv samfundsøkonomi – disse bindinger har det til fælles, at formålene med (opretholdelsen af) bindinger omhandler andre hensyn end hensyn til fjernvarmen, og at de desuden er fordyrende for fjernvarmeselskaberne
  - politiske fastsatte afgifter, som gennem årene er blevet justeret og omlagt en række gange, og som derfor har påvirket de relative omkostninger ved de forskellige brændsler
  - politiske mål om fx samproduktion, elforsyningssikkerhed og grøn omstilling til vedvarende energi, som løbende er blevet ændret og udviklet gennem årene.   

Tilsvarende kan der desuden være betydelige forskelle mellem transmissions- og distributionsanlæggene, som fx skyldes:

• Geografi. I nogle områder kan det langt billigere/dyrere at etablere fjernvarmenet end i andre områder på grund af geografiske forskelle. Dette kan bl.a. komme til udtryk ved:
  - Befolkningstæthed
  - Andelen af storforbrugere
  - Undergrundsforhold 
  - Særlige krav til tryk og pumper i forbindelse med højdeforskelle 
  - Områder der skal forsynes på tværs af fjorde og åer 
  - Områder med mange banekrydsninger, etablering i nærheden af jernbaner, etablering på tværs af andre hovedfærdselsårer mm., 
• En model, der skal tage højde for alle forskelle, bliver enten meget omfattende og uigennemskuelig, eller i praksis umulig at konstruere.
• Tidspunkterne for etableringen og den tekniske udvikling. Gennem perioden 1985 - 2000 blev der flittigt eksperimenteret med skumtyper, forskellige typer medierør af plast og tyndvæggede stålrør samt udvikling af muffer og alarmsystemer. Nogle var gode og andre ikke så gode, og de fjernvarmeværker, der uheldigvis anvendte de mindre gode produkter, oplever stærkt reducerede levetider. Nogle værker har været nødsaget til at renovere store del af ledningsnettene gennem de seneste 10 år og står derfor med betydelige afskrivninger, mens andre fortsat kan anvende fjernvar-mesystemer med 40 år på bagen.

Disse eksempler er kun et udpluk af de betydelige forskellige, der er i de lokale vilkår for selskaberne. 

Forsyningstilsynet beskriver i bilaget, at en fremtidig benchmarkingmodel bl.a. skal tage højde for rammevilkår (infrastruktur, geologi, geografi, kundesammensætning og brændselsbindinger mv.). Forsyningstilsynet har dog ikke nærmere forklaret, hvordan oplysninger om disse forhold skal fremskaffes, og hvordan der vil blive taget hensyn til disse i benchmarkingen.

Forsyningstilsynet opfordres til at skabe klarhed over, hvordan de ovenstående forhold kan forventes at indgå og blive håndteret, og hvornår og hvordan der indsamles yderligere nødvendige data til brug for en retvisende benchmarking på fjernvarmeområdet.