Høringssvar til bekendtgørelse om forbruger-prisloft og metodenotat

Når der indføres ny regulering, bør det føre til forbedringer. Det kan være forbedringer i fjernvarmeselskabernes rammebetingelser for at kunne levere grøn varme til lave forbrugerpriser, forbedringer i varetagelsen af forbrugerhensyn eller forbedringer i form af re-gelforenklinger og mindre bureaukrati.

Vi er ærgerlige over, at det med udkastet til bekendtgørelse og det bagvedliggende lovforslag endnu ikke lykkedes at sammensætte en ny forbrugerprisloftregulering, der kan forventes at indebære forbedringer.

Udkastet til bekendtgørelsen er desuden ikke i overensstemmelse med kravene i den politiske tillægsaftale fra 28. juni 2024, hvor det fremgår (vores understregninger),

”at fjernvarme i dag er en god prismæssig løsning for størstedelen af fjernvarmeforbrugerne, og at fjernvarmen bidrager til en robust forsyningssektor og en grøn omstilling af samfundet. Der er dog en mindre del af fjernvarmeforbrugere, som vil kunne have varige økonomiske fordele ved at få bedre mulighed for at skifte opvarmningsform”

og

”Der er derfor behov for at styrke forbrugerbeskyttelsen i fjernvarmereguleringen under hensyntagen til sektorens vilkår […] Mhp. at prisloftet skal udgøre et retvisende og sammenligneligt grundlag for de varmepriser, der skal overholde prisloftet, skal prisloftet retvisende afspejle relevante forbrugeromkostninger”

Det, der lægges op til i udkastet til bekendtgørelse, indebærer efter vores opfattelse ikke, at prisloftet kommer til at udgøre et retvisende og sammenligneligt grundlag, der retvisende afspejler relevante forbrugeromkostninger hos fjernvarmeforbrugere, som vil kunne have varige økonomiske fordele ved at få bedre mulighed for at skifte opvarmningsform.

Argumenterne for vores opfattelse herom uddybes i det følgende.

Retvisende oplysninger om pris for VE-alternativet

Det fremgår af metodenotatet, at omkostningerne til køb og installation af en varme-pumpe i første omgang vil blive fastsat på baggrund af data fra varmepumpepuljen. Det fremgår desuden, at der vil blive anvendt data fra forskellige perioder for de forskellige år, uden nærmere forklaring af baggrunden for det.

Vi går ud fra, at intentionen med at anvende data fra varmepumpepuljen må være at fremskaffe bedre data, som er både mere retvisende og mere opdaterede end data fra teknologikataloget. Denne intention bakker vi op om.

Desuden fremgår det af et bilag til metodenotatet, hvordan sorteringen af varmepumpe-puljedata vil blive foretaget. Vi bakker generelt også op om de anførte kriterier for det, dog med en enkelt undtagelse.

Det tredje kriterium om boligstørrelsen skal efter vores opfattelse præciseres, så det afgørende bliver:

• at varmepumpen har en tilstrækkelig kapacitet til at kunne opvarme et standardhus. Sådan som kriteriet i udkastet er formuleret lægges der alene vægt på, at der anskaffes varmepumpe til et hus på 110-150 m2, men ikke at varmepumpen skal kunne opvarme hele boligen (den foreslåede formulering kan således opfyldes ved anskaffelse af varmepumpe til opvarmning af en mindre del af boligen). Det bør derfor i stedet fremgå, at varmepumpens kapacitet skal kunne opvarme et standardhus, hvilket iht. teknologikataloget indebærer en varmepumpe på 7kW ved minus 7 grader udetemperatur og 55 grader fremløb, og
• at der anvendes en varmepumpe af en bedre kvalitet, sådan som det er forudsat i de COP-værdier, der fremgår af teknologikataloget (ved billige varmepumper kan der ikke opnås samme COP-værdier som ved varmepumper af bedre kvalitet). Hvis der ikke anvendes kriterier til at sikre dette, vil der i stedet skulle anvendes lavere COP-værdier, hvis opgørelsen skal være retvisende. 

I forhold til anvendelse af varmepumpepuljedata har vi efterspurgt åbenhed og transparens omkring indholdet og kvaliteten af data. Da vi pt. ikke har indsigt i disse data, rejser det en række spørgsmål:

• Hvorfor anvendes der data fra en mindre del af de pågældende år og ikke alle relevante data for hvert enkelt af årene?
• Hvad er baggrunden for, at der ikke er valgt den samme periode for de forskellige år? Og hvad er baggrunden for de konkrete valg af perioder? Hvordan sikres, at de valgte perioder er repræsentative?
• Hvordan sikres det, at alle relevante forbrugeromkostninger til køb og installation bliver medregnet, herunder fx de omkostningstyper, der indgår i den nuværende opgørelse af varmepumpepriser i teknologikataloget baseret på tal fra EA Energianalyse (dvs. omkostninger til køb af udedel og indedel af varmepumpe, VVS standard-installation, elarbejde, nedtagning, indregulering og buffer, jf. følgende tabel over nyere tal fra EA Energianalyse efter samme metode, som er anvendt i teknologikataloget)?

• Er alle disse forskellige typer af omkostninger medtaget i indberetningerne til varmepumpepuljen, eller laves der justeringer i de indberettede priser for de omkostningstyper, der ikke er medtaget i indberetningerne?
• Hvordan sikres det, at oplysningerne fra varmepumpepuljen er retvisende?
• Hvordan vil Energistyrelsen sikre, at der ikke kan være tvivl om tilliden til de data fra varmepumpepuljen, som anvendes?
• Vil Energistyrelsen offentliggøre det fulde datagrundlag (selvfølgelig med anonymisering af personoplysninger)? Og hvis ikke, hvorfor ikke?

Branchen er, som vi tidligere har oplyst Energistyrelsen om, bekymrede for, at det ifm. med den nye regulering og hastværket med at indføre denne med virkning allerede fra 1. januar 2025 ikke på tilfredsstillende vis bliver sikret, at der bliver anvendt retvisende data. Denne bekymring forstærkes yderligere af, at der lægges op til at afskære, at branchen kan klage over prisloftet.

Retvisende oplysninger ved anvendelse af teknologikataloget

Det er vores opfattelse, at oplysningerne i teknologikataloget om bl.a. COP-værdier desværre ikke afspejler virkeligheden. Det har både vi og en række andre påpeget gennem længere tid.  

Energistyrelsen har selv fået foretaget undersøgelser, hvor effektiviteten af varmepumper under danske forhold er dokumenteret fra varmepumper, der både har en særskilt elmåler og varmemåler. Den nyeste og mest robuste er COWI’s evaluering af varmepumper på abonnement, der viste en gennemsnitlig årsvirkningsgrad for en kvalitets luft-vand varmepumper på 3,0 for et miks mellem bygninger med gulvvarme og radiatorer.

På trods heraf anvendes der i teknologikataloget en tysk undersøgelse fra Frauenhofer, som var bestilt af varmepumpeproducenter. Denne undersøgelse, der delvist er baseret på hybridløsninger med både varmepumper og oliekedler, viser en gennemsnitlig SCOP på 3,1 ved fremløbstemperatur er 36,9 grader (gulvvarme) og ved koldeste temperatur i perioden på minus 3 grader.

Da temperaturerne i Danmark ofte er lavere end dette, og der samtidig er mere fugt i luften i Danmark end i Tyskland, er det efter vores opfattelse ikke retvisende, når man i teknologikataloget forventer en COP på 3,15 for radiatorer baseret på oplysninger fra denne tyske undersøgelse.

Ud over at COP-værdierne i teknologikataloget efter vores opfattelse ikke er retvisende, antages der desuden i teknologikataloget, at udviklingen i årene fra 2025 og fremefter vil indebære forbedringer ift. de nuværende udgangspunkter for både COP-værdier og udgifter til drift og vedligeholdelse. Disse forventninger om forbedringer har teknologikatalogerne anvendt i en årrække, uden at udviklingen har vist sig at understøtte det i praksis. Da der ikke foretages løbende opdateringer af oplysningerne i teknologikatalogerne, men interpolation ift. sådanne positive forventninger, udgør det yderligere en grund til, at prisloftet ikke kan forventes at blive retvisende.   

Der er til brug for en bebyrdende regulering som denne behov for at gennemføre grundige undersøgelser af, hvilke COP-værdier og faktiske omkostninger, der i praksis opnås i Danmark, så reguleringen kan blive retvisende.

Retvisende oplysninger om forbrugets størrelse

Definitionen af et standardhus på 130 m2 med et varmeforbrug på 18,1 MWh er lavet for mere end 40 år siden og svarer ikke til virkeligheden i 2024. 

I udkastet til bekendtgørelse lægges der op til i første omgang at anvende et forsigtighedstillæg på 15 pct. for årene 2023, 2024 og 2025 samt herefter lave en opdatering af forudsætningerne for et repræsentativt varmeforbrug i prisloftet for 2026.

Vi har i den forbindelse følgende bemærkninger:

Vi har på baggrund af en grundig analyse vurderet og foreslået, at der fremover anvendes et standardforbrug på 13,7 MWh. Hvis Energistyrelsens opdatering måtte nå frem til samme konklusion som i vores vurdering, vil det indebære, at prisloftet skal forøges med omkring 20 pct. årligt.

Efter vores vurdering er et forsigtighedstillæg på 15 pct. således allerede en undervurdering af virkningen af en opdatering herom. Efter vores opfattelse bør Energistyrelsen orientere forligskredsen om dette og opfordre forligskredsen til enten at justere det såkaldte forsigtighedstillæg til at udgøre 20 pct. eller at udskyde indførelsen af prisloftet indtil, at der kan anvendes retvisende opdaterede forudsætninger til fastsættelsen af prisloftet.  

Som vi tidligere har oplyst, fordeler de danske husstande med fjernvarme sig på ca. 550.000 parcelhuse (29 pct.), 300.000 rækkehuse (16 pct.) og 1.050.000 lejligheder (55 pct.) med fjernvarme. En individuel varmepumpe vil kun være et realistisk alternativ for parcelhuse og visse rækkehuse.

Når et prisloft for fjernvarme tager udgangspunkt i omkostningerne til en varmepumpe, som kan være det realistiske alternativ for en tredjedel af fjernvarmeforbrugerne, men at det også skal gælde for de øvrige to tredjedele af fjernvarmeforbrugerne, bør der tages hensyn til det. Normalt vil myndigheder i en tilsvarende situation tage yderligere betydelige forsigtighedshensyn. Det er der ikke gjort her i en bebyrdende regulering, som i sidste ende kan føre til lukning af fjernvarmeselskaber.

Fra branchens side ønsker vi at udtrykke forundring over fraværet af forsigtighedshensyn, og vi opfordrer Energistyrelsen til at orientere forligskredsen om denne problemstilling samt forklaringerne på, at der ikke tages de normalt anvendte forsigtighedshensyn i reguleringen af fjernvarmen.

Retvisende oplysninger om el-omkostninger

I udkastet lægges der op til, at el-omkostningerne fastsættes ud fra elpriser, tariffer og afgifter. Vi er enige i, at disse elementer skal indgå i opgørelsen, og vi bakker også op om de opgørelsesmetoder, der fremgår af metodenotatet.

Der tages ved opgørelsen imidlertid ikke hensyn til, at der i Danmark er betydelige geografiske forskelle i forbrugernes el-omkostninger, og at der typisk er højere omkostninger på fx Bornholm end i Jylland.

Der bør ved opgørelsen af el-omkostningerne tages hensyn til disse geografiske forskelle. Vi foreslår, at det ud fra forsigtighedshensyn sker ved anvendelse oplysninger for det geografiske område med de højeste priser og tariffer. 

Retvisende oplysninger om relevante forbrugeromkostninger

Som nævnt ovenfor fremgår det af tillægsaftalen fra 28. juni 2024, at prisloftet retvisende skal afspejle relevante forbrugeromkostninger, og at prisloftet indføres mhp. at give fjernvarmeforbrugere bedre mulighed for at skifte opvarmningsform, når de vil kunne have varige økonomiske fordele ved at skifte.

Det er vores opfattelse, at det må indebære, at alle relevante omkostninger for fjernvarmeforbrugere, som måtte overveje at skifte til opvarmning med varmepumpe, skal indregnes i prisloftet.

Det indebærer, at der i prisloftet skal indregnes følgende omkostninger:

• Alle omkostninger til anskaffelse, installation, indstilling, vedligeholdelse og drift af en varmepumpe, der kan opvarme en standardbolig, og hvor der anvendes retvisende oplysninger og beregningsforudsætninger, der til enhver tid afspejler virkeligheden.
• Fjernvarmeforbrugernes omkostninger ved at skifte fra fjernvarme til varmepumpe. Det omfatter omkostninger til udtrædelsesgodtgørelse og til afkobling fra fjernvarmenettet.

I udkastet til bekendtgørelse er der ikke lagt op til at inddrage sidstnævnte punkt om forbrugeres skifteomkostninger. Udkastet til bekendtgørelse er derfor ikke i overensstemmelse med kravet i tillægsaftalen fra 28. juni 2024, da det ikke retvisende afspejler relevante forbrugeromkostninger.

Den manglende inddragelse af skifteomkostninger indebærer herudover:

• at prisloftet fastsættes på en måde, som ikke passer til sanktionen om ophævelse af forbrugerbindinger – sanktionen vil derfor blive meget bredere anvendt end politisk ønsket 
• at staten med prisloftet kommer til at sende et forkert prissignal til forbrugerne, hvor hovedparten af forbrugere i selskaber over prisloftet ikke vil have varige fordele ved at skifte fra fjernvarme til varmepumper – det vil indebære, at staten ender med at vildlede (og ikke vejlede) forbrugerne med prisloftet.

Vi skal derfor opfordre Energistyrelsen til at ændre i udkastet til bekendtgørelse, så forbrugernes relevante omkostninger ved at skifte fra fjernvarme til varmepumper kommer til at indgå i prisloftet, og så prisloftet kommer til at opfylde kravet herom i tillægsaftalen fra 28. juni 2024.

Vi skal desuden opfordre Energistyrelsen til at orientere forligskredsen om, at prisloftet kan fastsættes inkl. forbrugeres skifteomkostninger, og at denne løsning vil være i overensstemmelse med og inden for rammerne af det politisk aftalte i såvel klimaaftalen fra 2022 og tillægsaftalen fra 2024.

Ikke muligt at sætte retvisende prisloft for 2025

Det fremgår af § 2, stk. 3, og § 3, stk. 3 i udkast til prisloftsbekendtgørelse, at Energistyrelsen skal beregne prislofter for 2023, 2024 og 2025 samt udmelde disse 1. januar 2025.

Efter vores opfattelse vil det være umuligt for Energistyrelsen at kunne nå at sikre, at disse prislofter bliver baseret på retvisende data og beregningsforudsætninger allerede ved udgangen af indeværende år. Det er derfor ud fra de foreliggende oplysninger vores forventning, at Energistyrelsens udmeldinger herom ikke vil blive retvisende.

Det rejser to spørgsmål:

• Hvad sker der, hvis det viser sig, at prislofterne for de efterfølgende år ender med at blive opgjort ud fra data og beregningsforudsætninger, der adskiller sig fra det, som Energistyrelsen har anvendt til fastsættelsen af prisloftet for 2023, 2024 og 2025? Vil Forsyningstilsynet efterfølgende skulle foretage en genberegning af prislofterne for disse år?
• Hvordan kan man fra branchens side klage over prislofter, som måtte være sat ud fra ikke-retvisende data/beregningsforudsætninger, og som i givet fald kan få alvorlige negative virkninger for både selskaber og forbrugere?
  • Er man fx nødt til at gå til domstolene?
  • Er der andre muligheder for at klage eller på anden måde sikre anvendelse af retvisende data og beregningsforudsætninger?

Det er vanskeligt at se, at der her er tale om så tungtvejende hensyn, at det kan retfærdiggøre, at en myndighed først kan fastsætte regler og dernæst kan anvende ikke-retvisende data og beregningsforudsætninger i en bebyrdende regulering, som der ikke kan klages over.

Vi skal opfordre Energistyrelsen til at sikre, at der kommer svar på disse spørgsmål, og at forligskredsen oplyses om såvel problemstillingerne hermed, samt hvordan der i reguleringen sikres tilfredsstillende retssikkerhedsmæssige vilkår for fjernvarmeselskaberne.

Samling af ansvaret for retvisende prisloft

Det fremgår af § 2, stk. 2 i udkast til prisloftsbekendtgørelse, at Energistyrelsen skal angive de data, som Forsyningstilsynet skal anvende til fastsættelse af prisloftet.

Det må følge heraf, at Forsyningstilsynets opgave egentlig blot er at foretage en simpel udregning, hvor data fra Energistyrelsen skal anvendes til at opgøre prisloftet iht. reglerne i bekendtgørelsen. I praksis bliver det derfor Energistyrelsen, der står for den egentlige fastsættelse af prisloftet og har ansvaret for at sikre, at alle oplysninger til brug for tilsynets udregning er retvisende.

Som vi ser det, lægges der således op til en rollefordeling, hvor Forsyningstilsynet skal administrere en automatisk ordning, som er udformet og fastlagt af Energistyrelsen. Og hvis prisloftet, sådan som vi forventer, ender med ikke at blive retvisende og mere vildledende end vejledende, bliver det derfor op til Forsyningstilsynet at stå på mål for det. 

Efter vores opfattelse vil det være mere hensigtsmæssigt, at det er den samme myndighed, som har ansvaret for at sikre, at oplysningerne til brug fastsættelsen af prisloftet er retvisende, og som også står for selve fastsættelse af prisloftet.

Vi skal derfor opfordre til, at begge disse opgaver placeres i samme myndighed, uanset om det så skal være i Energistyrelsen eller Forsyningstilsynet. En sådan samling af ansvaret vil sikre afklaring af, hvem der har ansvaret, og hvem der skal klages over, hvis data til brug for prisloftet og dermed også prisloftet ikke måtte være retvisende.

Krav om retvisende oplysninger bør fremgå af bekendtgørelsen

Vi foreslår desuden, at bekendtgørelsen ændres, så det kommer til at fremgå, at Forsyningstilsynet og Energistyrelsen skal sikre, at prisloftet til enhver tid er retvisende, sådan som det er aftalt i den politiske tillægsaftale fra 28. juni 2024.

Hvis den foreslåede model om, at Forsyningstilsynet skal fastsætte prisloftet ud fra oplysninger leveret af Energistyrelsen, indføres, foreslår vi, at Forsyningstilsynet får til opgave at sikre, at oplysningerne fra Energistyrelsen er retvisende. Hvis det ikke er tilfældet, bør det fremgå af bekendtgørelsen, at Forsyningstilsynet ikke skal anvende de pågældende oplysninger, men i stedet selv fremskaffe retvisende data og beregnings-forudsætninger.

Andre bemærkninger

Ud over ovenstående har vi følgende spørgsmål og bemærkninger:

Det fremgår af § 8, at det er forbrugerprisen opgjort efter varmeforsyningslovens § 20, stk. 1, der skal nedsættes. Hvad er begrundelsen for, at det ikke er den beregnede forbrugerpris iht. § 4 udkastets til prisloftbekendtgørelse, der skal bringes ned?

Omkring en fjerdedel af fjernvarmeselskaberne anvender forskudt regnskabsår. Det fremstår ikke klart, hvordan bestemmelserne i § 9 kan forventes anvendt for fjernvarmeselskaber med regnskabsår, der ikke følger kalenderåret.

Hvordan sikres det, at de oplysninger, der iht. bilag 1 skal hentes i teknologikataloget, til enhver tid vil være retvisende, når det indtil videre langt fra har været tilfældet, og når Energistyrelsen ikke prioriterer opdatering af disse for nærværende?

Vi henviser desuden generelt til vores høringssvar til lovforslag om ændringer af den økonomiske regulering af fjernvarmen (Dansk Fjernvarmes kommentarer til lovforslag om ændringer i den økonomiske regulering af fjernvarmen dateret 22. august 2024).