Høringssvar til bekendtgørelser om afskrivninger, uafhængige bestyrelsesmedlemmer og koncerninterne aftaler

Ændringer i reguleringen af fjernvarmesektoren bør indebære forbedringer. Ændringerne bør resultere i forbedringer i fjernvarmeselskabernes rammebetingelser for at kunne levere grøn varme til lave forbrugerpriser, forbedringer i varetagelsen af forbrugerhensyn eller forbedringer i form af regelforenklinger og mindre bureaukrati.

Ændringen af afskrivningsbekendtgørelsen indebærer forbedringer i fjernvarmeselskabernes rammebetingelser for at kunne levere grøn varme til lave forbrugerpriser. Vi bakker op om denne ændring.

De nye regler om uafhængige bestyrelsesmedlemmer i kommunale fjernvarmeselskaber må antages at have til hensigt at forhindre dispositioner, der ikke er i fjernvarmeforbrugernes interesse. Det kan indebære forbedringer i varetagelsen af forbrugerhensyn, såfremt der rent faktisk måtte være problemer herom i fjernvarmebranchen, og hvis det tilfører bestyrelsernes forøgede kompetencer.

De nye regler om koncerninterne aftaler indebærer imidlertid ikke forbedringer i fjernvarmeselskabernes rammebetingelser. De foreslåede regler er komplekse og vil derfor forøge selskabernes administrative byrder. Det indebærer ekstraomkostninger, der i sidste ende skal betales af forbrugerne.

Vi opfordrer Energistyrelsen til at genoverveje, om der er et faktisk behov for ny regulering heraf, og om en sådan ny regulering i givet fald kan udformes på en anden måde, der dels vil indebære forbedringer i enten selskabernes rammebetingelser eller varetagelsen af forbrugerinteresser og dels vil kunne gennemføres uden at føre til administrative byrder.

Justering af afskrivningsbekendtgørelsen

Vi bakker op om, at afskrivningsbekendtgørelsen nu bliver justeret, så den indeholder den politisk aftalte udvidelse af afskrivningsperioden på op til 45 år for rørledninger, og at dette træder i kraft 1. januar 2025.

Vi har herudover en enkelt bemærkning til bekendtgørelsens § 10, stk. 2 om, at ”Bekendtgørelsen har virkning for virksomhedernes regnskabsår, der påbegyndes den 1. januar 2025 eller senere.”

Vi går ud fra, at denne ordlyd skal forstås således, at (i) det er fra og med regnskabsåret 2025, at der for første gang kan justeres i afskrivningsprofiler i henhold til de nye regler i bekendtgørelsen, og at (ii) de nye regler om mulighed for afskrivning over en periode på op til 45 år for rørledninger kan anvendes både i forhold til nye investeringer fra 2025 og frem og i forhold til tidligere investeringer foretaget før 2025.

Hvis det modsat vores forventning måtte være hensigten, at ændringen kun skal kunne anvendes for fremadrettede investeringer, vil det efter vores opfattelse både være i strid med det politisk aftalte og de politiske ønsker om at forbedre rammebetingelser for udrulning af fjernvarme i naturgasområder.

På denne baggrund opfordrer vi Energistyrelsen til at slette § 10, stk. 2, uanset hvad der måtte have været hensigten og mhp. at sikre udmøntning i overensstemmelse med det politisk aftalte. 

Vi imødeser desuden fortsat, at der bliver sat fart på processerne om at gennemføre en tilsvarende justering af lånebekendtgørelsen, sådan som der er lagt op til i den politiske tillægsaftale fra 28. juni 2024. En stor del af fjernvarmeselskaberne vil først kunne anvende udvidelsen af afskrivningsperioden til 45 år, når det bliver muligt også at låne over 45 år, og hvis ændringen skal være en fordel for disse selskaber, skal der derfor så hurtigt som muligt gennemføres den tilsvarende justering af lånebekendtgørelsen.

Endeligt skal det nævnes, at der er i udkast til bekendtgørelsen er indsat ”§ 9” to gange.

To uafhængige bestyrelsesmedlemmer

Som anført ovenfor er det vores opfattelse, at de nye regler om uafhængige bestyrelsesmedlemmer i kommunale fjernvarmeselskaber, vil kunne indebære forbedringer i varetagelsen af forbrugerhensyn.

Det vil været tilfældet, hvis der i praksis måtte være problemer i kommunalt ejede fjernvarmeselskaber om pres fra ejerne om at foretage dispositioner, der ikke er i fjernvarme-forbrugernes interesse. Vi er dog ikke bekendt med, at der skulle være identificeret sådanne problemer.

Det vil også være tilfældet, hvis de uafhængige bestyrelsesmedlemmer tilfører bestyrelsen kompetencer, som kan være med til at sikre en bedre varetagelse af forbrugernes interesser.

Vi har desuden noteret os, at Klimaministeriet har oplyst forligskredsen om, at kravet om to uafhængige bestyrelsesmedlemmer i kommunale fjernvarmeselskaber alene kommer til at gælde for kommunale selskaber med selskabsformerne A/S, ApS og P/S. Vi foreslår, at det kommer til at fremgå direkte af bekendtgørelsesteksten.

Ny regulering af koncerninterne aftaler

Efter vores opfattelse indebærer de nye regler om koncerninterne aftaler desværre ikke forbedringer, hverken i fjernvarmeselskabernes rammebetingelser, i varetagelsen af for-brugerhensyn eller i regelforenklinger og mindre bureaukrati.

Vi opfordrer derfor Energistyrelsen til at genoverveje, om der er et faktisk behov for ny regulering heraf, og om en sådan ny regulering i givet fald kan udformes på en anden måde, der vil indebære forbedringer.

Til det konkrete indhold i udkastet til bekendtgørelse har vi følgende bemærkninger:

Samspil med andre regler er uklart

Indførelse af nye krav om markedsmæssighed, hvor der kan/skal indregnes avancer, rejser en række spørgsmål ift. samspillet med de øvrige regler i varmeforsyningsloven, som er baseret på hvile-i-sig-selv-princippet om nødvendige omkostninger og non-profit.

På de andre områder, hvor der allerede er indført regler med krav om markedsmæssighed, skal reglerne om markedsmæssighed ikke anvendes sammen med regler om non-profit samt det de-facto forbud mod opbygning af finansiel egenkapital, som følger af kravet om udligning af over/underdækninger i efterfølgende år, der gælder på fjernvarmeområdet.

Det er på fjernvarmeområdet uklart, hvordan nye krav om markedsmæssighed skal forstås og anvendes i samspillet med:

• Princippet om nødvendige omkostninger og non-profit, jf. varmeforsyningslovens § 20, stk. 1. Vil reglerne om markedsmæssighed i praksis kunne underminere princippet om nødvendige omkostninger og non-profit? Og vil selskaber fremover vha. selskabsopdeling og selskabsinterne handler kunne tilsidesætte princippet om nødvendige omkostninger og non-profit?
• Affaldsvarmeprisreglerne. Indtil nu har der været krav om anvendelse af den laveste pris efter en af tre metoder om nødvendige omkostninger, substitutionsprisprincip-pet og affaldsvarmeprisloftet. Vil krav om markedsmæssighed indebære et fjerde element i prisreglerne herom, når et selskab har aktiviteter relateret til både affalds-energi og fjernvarme? Og hvordan skal reglerne herom i givet fald forstås?
• Overskudsvarmeprisreglerne. Vil overskudsvarme fra fx et CO2-fangstanlæg på et koncerninternt affaldsenergi eller kraftvarmeanlæg skulle leveres iht. både reglerne om markedsmæssighed og overskudsvarmeprisloftet? Og hvordan skal reglerne i givet fald forstås?

Vi opfordrer desuden Energistyrelsen til at orientere forligskredsen om det, hvis de nye krav om markedsmæssighed vil indebære ændringer ift. reglerne om nødvendige omkostninger, non-profit, affaldsvarme og overskudsvarme, så det ikke ender i utilsigtede virkninger.

Kompleksiteten er ikke proportional

De foreslåede regler stiller store krav til både fjernvarmeselskabernes viden om markedsmæssighedsregler og store krav til selskabernes dokumentation for markedsmæssighed.

Som eksempel kan nævnes, at der i bekendtgørelsen henvises til OECD’s Transfer Pricing Guidelines samt Skatteforvaltningens juridiske vejledning. Førstnævnte er på mere end 600 siders engelsksproget læsning, og det er ikke proportionalt med formålet med de nye regler, at selskaberne henvises til så omfattende et materiale, som de fremover skal prissætte koncerninterne aftaler ud fra.

I bilag 2 stilles der desuden en meget lang række krav til dokumentation, hvor overvejelser om at begrænse de administrative byrder ved reguleringen må have været fraværende. En forkortet sammenskrivning af kravene i bilag 2 omhandler således (1) kopi af aftaler, beskrivelse af aftaler og aftalebeløb, (2) koncern- og organisationsdiagram, de koncern- og interesseforbundne parter, relationen til disse samt detaljeret sammenligne-lighedsanalyse og funktions- og risikoanalyse af parter i aftaler, (3) oplysninger om transfer pricing-metode, begrundelse for valget af metode, angivelse af den testede part, begrundelse for valget, beskrivelse af de forudsætninger/antagelser, begrundelse for flerårig analyser, (4) beskrivelse af udvalgte sammenlignelige aftaler, information om finansielle indikatorer for anvendte uafhængige virksomheder samt beskrivelse af ud-søgningsprocesser og kilder til anvendt information, (5) oplysninger om anvendte finansielle data, regnskabsdata, allokeringsskemaer til afstemning med til årsregnskab for testede parter og (6) redegørelser for eventuelle sammenlignelighedsjusteringer og konklusioner om prisfastsættelse efter armslængde-princippet.

Det forekommer ikke proportionalt at indføre en så stor stigning i bureaukrati og administrative byrder, når der ikke er identificeret faktiske udfordringer om udnyttelse af koncerninterne aftaler til skade for forbrugerne på fjernvarmeområdet.

Det eneste argument har efter det oplyste været, at Forsyningstilsynet som svar på kritik af tilsynet fra Rigsrevisionen har ønsket sig nye regler.

Det skal ses i lyset af, at Forsyningstilsynet allerede med de nuværende regler kan indhente alle de oplysninger, som tilsynet har brug for til at kontrollere, at koncerninterne aftaler og aftaler mellem interesseforbundne selskaber ikke påfører fjernvarmeforbrugerne unødvendige omkostninger.

Det skal også ses i lyset af, at der er forskel på selskabernes incitamenter til at udnytte koncerninterne aftaler til optimering af indtjeningen på områder, hvor selskaber agerer kommercielt og mhp. optimering af indtjeningen, og på fjernvarmeområdet, hvor selskaber er forbrugerejede non-profit-selskaber, der er etableret og drives med fokus på varetagelse af forbrugernes interesser, og hvor den løbende demokratiske kontrol i selskaberne har hovedfokus på at sikre dette. Der er kun argumenter for regulering af koncern-interne aftaler for selskaber med kommercielle incitamenter til at optimere indtjeningen.

Virkningen af forslaget er, at fjernvarmeselskaber pålægges betydelige administrative byrder og dermed ekstraomkostninger, som i sidste ende vil skulle betales af fjernvarmeforbrugerne. Det vil derfor også imod den politiske hensigt indebære stigende forbrugerpriser.

Såfremt Energistyrelsen mod vores anbefaling går videre med planerne om at indføre de foreslåede regler, bør henvisningerne til såvel OECD’s guidelines og Skatteforvaltningens juridiske vejledning udgå og erstattes med kortfattede og lettilgængeligt regler, der er til at forstå og anvende.

Anvendelsesområdet for reglerne bør desuden begrænses til at omfatte selskaber, der ud over fjernvarme har kommercielle aktiviteter på andre områder.

Forslaget bør desuden alene omhandle aftaler mellem fjernvarmeselskaber og direkte koncernforbundne selskaber, som er omfattet af tilsynet. Der vil her kunne anvendes  samme model som i reguleringen af elsektoren, hvor de særlige regler om markedsmæssighed som udgangspunkt alene gælder for kontrollerede transaktioner, mens øvrige transaktioner reguleres efter de almindelige regler (dvs. for fjernvarmens vedkommende reglerne om nødvendige omkostninger). Det er efter vores opfattelse ikke proportionalt at omfatte aftaler med alle selskaber, hvor ejere har blot en uanseelig ejerandel, af regler om markedsmæssighed.

Energistyrelsen foreslår i § 7 krav til fjernvarmeselskaberne om årlige offentliggørelser af lister over aftaler med koncern- og interesseforbundne selskaber, som ikke ses i tilsvarende regler for el- og vandsektoren. Efter vores opfattelse er der ikke begrundelser for at indføre mere indgribende regulering af fjernvarmen, og vi foreslår derfor, at dette krav udgår.

Endeligt skal vi anerkende, at det nu foreslås indsat en bagatelgrænse i bekendtgørelsen, ligesom der også er bagatelgrænser i reguleringer om markedsmæssig i el- og vandsektoren samt i reglerne om beskatning.

Bagatelgrænse bør dog efter vores opfattelse fastsættes til mindst samme beløb på 300.000 kr., som anvendes i reguleringen af vandsektoren. En anden mulighed kunne være også at anvende bagatelgrænsen ift. dokumentationspligten for skattepligtige, som gælder for koncernforbundne virksomheder med færre end 250 ansatte, en årlig samlet balance på under 125 mio. kr. eller en årlig omsætning på under 250 mio. kr.

Desuden bør bagatelgrænsen efter vores opfattelse ikke begrænses til at gælde ift. dokumentationspligten, men bør udvides til at gælde for reglerne om markedsmæssighed i sin helhed.

Bødestraf

Det foreslås i udkastet, at fjernvarmeselskaber vil kunne pålægges bøde ved overtrædelse af reglerne i bekendtgørelsens § 5, stk. 2 og 3. En sådan bøde vil iht. Forsynings-tilsynets praksis skulle betales vha. eventuelle indtægter fra kommercielle aktiviteter, hvis fjernvarmeselskabet har sådanne.

Fjernvarmeselskaber, der ikke har kommercielle aktiviteter, vil efter tilsynets nuværende praksis ikke kunne betale en bøde, da det ikke betragtes som en nødvendig omkostning og derfor ikke kan indregnes i fjernvarmeprisen.

Konsekvensen af tilsynets praksis er, at fjernvarmeselskaber, der uforvarende måtte komme til at pådrage sig bødestraf, ikke kan betale bøden, og derfor kommer i store problemer, som kan føre til, at de i sidste ende må lukke. Sådanne virkninger må og skal undgås, og det skal håndteres i bekendtgørelsen, så den ikke ender med at få helt utilsigtede negative virkninger for forbrugerne, som der ikke ses at være politisk opbakning til. 

Såfremt Energistyrelsen agter at fastholde muligheden for bødestraf, må Energistyrelsen samtidig sikre, at det bliver muligt for fjernvarmeselskaber uden kommercielle aktiviteter at betale en sådan bøde, uden at det på nogen måde kan ende med risiko for lukning af selskabet i direkte modstrid med både forbrugernes interesser og de politiske ønsker.

I forlængelse heraf er vi i øvrigt forundrede over, at bemærkningerne til lovudkastet på side 43 fremgik, at evt. bøde ville omhandle manglende overholdelse af reglerne, mens Klimaministeriets kommentarer herom i høringsnotatet alene omhandle tvangsbøder for manglende opfyldelse af påbud.

Da det samtidig fremgår af udkast til bekendtgørelse, at bødestraffen kan pålægges for tilsidesættelse af kravene i bekendtgørelsen § 5, stk. 2 og 3 om skriftlighed og ift. aftalebilag, bedes Klimaministeriet oplyse, hvad der kan pålægges bøder for, hvorfor der er forskel på hvad der fremgår af bekendtgørelsesudkastet og høringsnotatet, og hvorfor risikoen for helt utilsigtede og politisk uønskede virkninger af bøder ikke har givet ministeriet anledning til ændringer.

Vi henviser desuden generelt til vores høringssvar til lovforslaget om ændringer af den økonomiske regulering af fjernvarmen (Dansk Fjernvarmes kommentarer til lovforslag om ændringer i den økonomiske regulering af fjernvarmen dateret 22. august 2024).